Zagovaranje i lobiranje u organima srbije

ZAGOVARANJE I LOBIRANJE U PARLAMENTU
I ORGANIMA IZVRŠNE VLASTI:
UPOREDNA ISKUSTVA I PREPORUKE ZA SRBIJU

Dr Dragan Golubović

Srbija

ZAGOVARANJE I LOBIRANJE U PARLAMENTU
I ORGANIMA IZVRŠNE VLASTI:
UPOREDNA ISKUSTVA I PREPORUKE ZA SRBIJU
Izveštaj sačinjen za potrebe Programa Ujedinjenih nacija za razvoj


Beograd, 2009.

13 I. OPŠTA RAZMATRANJA O LOBIRANJU
13 1. Šta je lobiranje?
Poreklo reči (etimologija)
Definicija lobiranja: razlika između javnog zagovaranja
(neformalnog lobiranja) i formalnog lobiranja
14 2. Definicija interesne grupe
15 3. Uloga i značaj interesnih grupa i lobiranja u demokratskom društvu

21 II. JAVNO ZAGOVARANJE U PARLAMENTU
21 1. Organizacija parlamenta i javno zagovaranje: funkcija i značaj parlamentarnih odbora
22 2. Javno saslušanje pred parlamentarnim odborima: uloga i značaj
24 3. Neformalne poslaničke koalicije: uloga i značaj u zastupanju građana
i interesnih grupa u parlamentu

29 III. POSEBNI OBLICI JAVNOG ZAGOVARANJA
29 1. Novi oblici učešća građana i interesnih grupa u zakonodavnom postupku: opšte napomene
30 2. Novi oblici učešća građana i interesnih grupa u zakonodavnom postupku:
modeli javnog zagovaranja
33 3. Novi oblici učešća građana i interesnih grupa u zakonodavnom postupku: uloga parlamenta
87
39 IV. FORMALNO (NEPOSREDNO) LOBIRANJE
39 1. Razlozi za pravno regulisanje formalnog lobiranja
41 2. Šta lobisti dobijaju posebnom regulativom u ovoj oblasti?
41 3. Instrumenti za regulisanje lobiranja: zakon ili kodeks ponašanja?
42 4. Lobiranje zakonodavne vlasti ili lobiranje zakonodavne i izvršne vlasti?
43 5. Najznačajnija pitanja u režimu za lobiranje
43 5.1. Definicija lobiste
44 5.2. Definicija lobiranja i lobističkih kontakata
45 5.3. Lobiranje i organizacije koje deluju za opšte dobro
46 5.4. Način ostvarivanja javnosti (transparentnosti) kod lobiranja
47 5.5. Sankcije

51 V. JAVNO ZAGOVARANJE I LOBIRANJE: KRATAK PREGLED STANJA U SRBIJI
51 1. Ustavnopravni okvir za javno zagovaranje
52 2. Učešće građana u zakonodavnom postupku
52 3. Formalno lobiranje
53 4. Poslovnik o radu Narodne skupštine

59 VI. PREPORUKE ZA SRBIJU

Uvodne napomene
Izveštaj „Zagovaranje i lobiranje u parlamentu i organima izvršne vlasti: uporedna
iskustva i preporuke za Srbiju“, kao što sam njegov naslov sugeriše, ima dvostruki
cilj: 1) da predstavi uporednu analizu režima za javno zagovaranje i formalno lo-
biranje u parlamentu i organima izvršne vlasti; i 2) da na osnovu ove uporedne
analize ponudi preporuke za regulisanje zagovaranja i lobiranja u Republici Srbiji.
Izveštaj je podeljen na pet poglavlja. U prvom poglavlju razmatraju se opšta pita-
nja značajna za predmet izveštaja: pojam lobiranja, razlika između javnog zago-
varanja (neformalnog lobiranja) i formalnog lobiranja, i pojam i uloga interesnih
grupa. U drugom poglavlju razmatra se javno zagovaranja u parlamentu: uloga
parlamentarnih odbora u radu parlamenta, uloga i značaj instituta javnog saslu-
šanja kao tradicionalnog instrumenta javnog zagovaranja, i prednosti i nedostaci
neformalnih poslaničkih koalicija kao instrumenta javnog zagovaranja i lobiranja.
Četvrto poglavlje razmatra mehanizme učešća građana i interesnih grupa u zako-
nodavnom postupku koji predstavljaju nove instrumente javnog zagovaranja. U
petom poglavlju analizira se stanje u Republici Srbiji u oblasti javnog zagovaranja
i lobiranja. Završni deo izveštaja sadrži preporuke za regulisanje javnog zagovara-
nja i lobiranja u Republici Srbiji.
U meri u kojoj je to moguće, imajući u vidu složenost instituta javnog zagovara-
nja i lobiranja, sadržina i jezik izveštaja prilagođeni su široj čitalačkoj publici. Izve-
štaj analizira najznačajnija pitanja u režimu javnog zagovaranja i lobiranja, i ne
predstavlja detaljni prikaz uporedne regulative u ovoj oblasti.
Izveštaj je prevashodno namenjen organizacijama civilnog društva i drugim (pri-
vatnim) društvenim akterima zainteresovanim da se institucionalno uredi način
predstavljanja njihovih legitimnih interesa u parlamentu i organima izvršne vla-
sti. Osim toga, namenjen je i predstavnicima zakonodavne i izvršne vlasti koji, ka-
da je reč o predmetu izveštaja, imaju dvostruku odgovornost: da obezbede ostva-
rivanje ustavnih sloboda kojima se štiti javno zagovaranje, i da uspostave trans-
parentan mehanizam promocije i zaštite legitimnih interesa privatnih društvenih
aktera pred organima vlasti.
Izveštaj razmatra zakone, druge propise i instrumente koji uređuju javno zagova-
ranje i lobiranje koji su bili na snazi na dan 1. septembra 2008. godine.

I. OPŠTA RAZMATRANJA O LOBIRANJU

I. OPŠTA RAZMATRANJA O LOBIRANJU

1. Šta je lobiranje?
1.1. Poreklo reči (etimologija)
Reč „lobiranje“ (lobbying) je anglosaksonskog porekla. Prema jednom iz voru,
nastala je iz običaja članova britanskog Parlamenta da se pre i u pauzi zaseda-
nja okupljaju u holu (lobby) Parlamenta. Prema drugom izvoru, termin je prvi
put upotrebio američki predsednik Ulisis Grant (Ulysses S. Grant), opisujući nji-
me ponašanje predstavnika establišmenta koji su se okupljali u hotelu „Vilijard“
u Vašingtonu, Grantovom omiljenom mestu za cigaru i brendi, kako bi pokuša-
li da stignu do predsednika i ostvare određene političke usluge.1
U pisanom obliku reč „lobiranje“ prvi put je upotrebljena 1820. godine. U no-
vinskom članku navodi se da pojedini članovi američkog Senata, kada se radi o
pitanjima o kojima odlučuje i Donji dom Kongresa (House of Representatives),
ne samo da lobiraju kod članova Donjeg doma da glasaju na određeni način,
već se ne ustežu ni da ucenjuju manje iskusne članove govoreći im da će se u
slučaju da drugačije glasaju raspasti Unija (između Severa i Juga, op. aut.).2

1.2. Definicija lobiranja: razlika između javnog zagovaranja (neformalnog lobiranja) i formalnog lobiranja
Lobiranje se definiše kao organizovano delovanje pojedinaca i interesnih gru-
pa kojim se utiče na odluke predstavnika zakonodavne i izvršne vlasti, a čiji je
cilj da se promovišu i zaštite određeni legitimni interesi (opšti ili posebni) koje
ti pojedinci i grupe zastupaju ili predstavljaju. Lobiranje može biti neformalno 13
(posredno) i formalno (neposredno). Pod neformalnim lobiranjem podrazume-
vaju se tzv. građanske inicijative (grassroot initiatives) i različiti oblici učešća po-
jedinaca i interesnih grupa u javnom životu (na primer članci u štampi, saop-
štenja i drugi pisani materijali, učešće u televizijskim emisijama, okrugli stolo-
vi, konferencije, javna okupljanja, itd.), čiji je cilj da se formiranjem mišljenja jav-
nosti utiče na odluke predstavnika vlasti. Neformalno lobiranje zapravo je sino-
nim za javno zagovaranje (public advocacy). Javno zagovaranje per se nije pred-
met posebne regulative, već je zbog izuzetnog značaja koje ima u demokratskom
1) BBC Definition of Lobbying (http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/82529.stm).
2) Gelak, Lobbying and Advocacy: Winning Strategies, Resources, Recommendations, Ethics and Ongoing
Compliance for Lobbyists and Washington Advocates, The Capitol. Net, 2008.

društvu inkorporirano u korpus osnovnih ljudskih prava, posebno slobode go-
vora, prava na peticiju organima vlasti, prava na udruživanje, i prava na javno
okupljanje.3 Međutim, pojedini (posebno noviji) oblici javnog zagovaranja (uče-
šće građana i interesnih grupa u zakonodavnom postupku, infra, III) mogu biti
predmet posebne regulative.
Sa druge strane, pod formalnim lobiranjem podrazumeva se angažovanje pro-
fesionalnih lobista i lobističkih organizacija od strane pojedinaca i interesnih
grupa, čiji je cilj da se utiče na predstavnike zakonodavne i izvršne vlasti radi
promocije i zaštite legitimnih interesa (opštih ili partikularnih/privatnih) koje ti
pojedinici i grupe zastupaju ili predstavljaju.4 Formalno lobiranje je u pojedinim
zamljama posebno regulisano (infra, IV). U načelu, svaki oblik organizovanog
uticaja na predstavnike zakonodavne i izvršne vlasti (od strane pojedinaca i in-
teresnih grupa) koji zakonom ili drugim instrumentima nije definisan kao for-
malno lobiranje, smatra se javnim zagovaranjem (neformalnim lobiranjem).

2. Definicija interesne grupe
Napomenuli smo da javno zagovaranje i formalno lobiranje predstavljaju orga-
nizovano delovanje pojedinaca i interesnih grupa. Pod interesnom grupom
podrazumeva se organizacija čiji je cilj promocija i zaštita nekog legitimnog in-
teresa (opšteg ili partikularnog) pred organima izvršne i zakonodavne vlasti. Za
razliku od političkih partija, interesne grupe nisu deo strukture državne vlasti,
niti je njihov cilj osvajanje vlasti – radi se o privatnim inicijativama koje mogu
imati različitu formu. Kao sinonimi za interesne grupe koriste se termini: orga-
nizacije civilnog društva (nevladine organizacije), lobističke grupe i grupe za pri-
tisak. Međutim, interesne grupe mogu biti organizovane i u različite oblike po-
slovnog delovanja (privredna društva, advokatske kancelarije, marketinške
agencije, itd., infra, IV).
U literaturi se navode različiti razlozi što građani (i pravna lica) postaju članovi
14
interesnih grupa. To mogu biti usluge koje interesne grupe pružaju svojim čla-
novima, ili uloga spoljnih patrona (uključujući i vladu) koji podstiču delovanje
određenih grupa (na primer, reprezentativne grupe, kao što su sindikati i udru-
ženja poslodavaca, koji su učesnici u tripartitnom socijalnom dijalogu). U sva-
kom slučaju, broj članova interesnih grupa u modernim demokratijama u stal-
nom je porastu. Nasuprot tome, broj članova političkih par tija konstantno se
smanjuje. Procenjuje se da je u Nemačkoj svaki građanin član najmanje jedne
3) Tako je Vrhovni sud SAD-a proglasio protivustavnom inicijativu Kongresa da pravno uredi (ograniči) javno
zagovaranje (grassroot communications), sa obrazloženjem da je ta inicijativa u suprotnosti sa Prvim
amandmanom Ustava kojim se garantuju sloboda govora i javnog okupljanja, i pravo na peticiju organima
vlasti. United States v. Rumely 345 U.S. 41 (1953).
4) Meriam Webster Dictionary. Commentary on Lobbying (http://dictionary.reference.com/browse/lobbying).

interesne grupe (udruženja). Radi se o tradiciji koja svoje korene vuče iz sred-
njovekovnih korporativnih gildi. Dve trećine građana SAD-a članovi su neke in-
teresne grupe (verska, sportska, školska ili profesionalna udruženja, sindikati,
itd.). Slično je i u našem neposrednom okruženju: u Mađarskoj deluje preko
50.000, u Hr vatskoj preko 30.000, a u Sloveniji preko 18.000 interesnih grupa
organizovanih kao organizacije civilnog društva.
Interesne grupe se mogu podeliti na različite načine. Zavisno od prirode inte-
resa koje zastupaju, dele se na one koje zastupaju javne interese (na primer za-
štita čovekove okoline, ljudska prava, zaštita manjina, zaštita potrošača, održi-
vi razvoj, promocija kulture, zdravstva, amaterskog sporta, itd.) i one koje zastu-
paju privatne interese – kako profesionalne (sindikati), tako i ekonomske (pri-
vredna društva, korporacije). Interesne grupe koje deluju u javnom interesu če-
sto transcendiraju državne granice i formiraju međunarodne koalicije koje uti-
ču na stavove država i međunarodnih organizacija u vezi sa važnim globalnim
pitanjima (na primer Amnesty International u oblasti zaštite ljudskih prava, Green
Peace u oblasti zaštite čovekove okoline, Transparency International u oblasti
borbe protiv korupcije, Save the Children u oblasti zaštite prava dece, itd.). Zavi-
sno od toga da li imaju svojstvo pravnog lica, interesne grupe mogu biti formal-
ne ili neformalne. Zavisno od interesa koje zastupaju, interesne grupe mogu
delovati vis-a-vis države, u saradnji sa državom, ili u ime nje (na primer vršenje
javnih ovlašćenja).5

3. Uloga i značaj interesnih grupa i lobiranja u demokratskom društvu
Termini interesne grupe (grupe za pritisak) i lobiranje često se u političkom i ko-
lokvijalnom govoru koriste u negativnom značenju. Rezultati istraživanja u ve-
likom broju zemalja ukazuju na to da građani interesne grupe identifikuju sa
korupcijom, ilegalnim finansiranjem političkih partija i netransparentnim do-
nošenjem političkih odluka. Politički skandali u kojima interesne grupe pone-
15
kad imaju prominentnu ulogu dodatno utiču na njihovu negativnu javnu per-
cepciju. Međutim, interesne grupe – kao zastupnici određenog legitimnog (op-
šteg ili partikularnog) interesa, i lobiranje – kao instrument uz čiju pomoć se ovi
interesi artikulišu pred predstavnicima zakonodavne i izvršne vlasti, imaju izu-
zetan značaj u demokratskom društvu. Ovo stoga što se interesne grupe sma-
traju ključnim elementom participativne demokratije, kojom se omogućava ve-
ća efikasnost predstavničke demokratije. Naime, par ticipativna demokratija
omogućava angažovanje građana (neposredno ili preko interesnih grupa) u po-
litičkom životu i artikulaciju njihovih legitimnih interesa stalno, a ne samo u vre-
5) Interest groups, str. 1 i dalje. http://www.answers.com/topic/interest-group. Interest Groups Today,
http://xroads.virginia.edu.

me izbora. Ovo predstavlja imperativ savremenog društva koji karakterišu plu-
ralizam i složenost interesa. U tom smislu participativna demokratija čin rad or-
gana vlasti transparentnijim i bližim građanima. Osim toga, participativna de-
mokratija podiže kvalitet usvojene javne politike (materijalizovane u formi za-
kona ili na drugi način) i omogućava njeno lakše i jeftinije sprovođenje. Ako gra-
đani imaju mogućnost da lobiranjem predstavnika javne vlasti ar tikulišu,
promovišu i brane svoje legitimne interese u postupku formulisanja i usvajanja
javne politike, razumna je pretpostavka da će ovi interesi biti zaštićeni na od-
govarajući način, a da će se transakcioni troškovi primene takve politike sma-
njiti (bolje razumevanje usvojene politike od strane adresata, manja verovatno-
ća sudskih i drugih sporova, itd.). Štaviše, istraživanja pokazuju da građani i in-
teresne grupe pokazuju veću spremnost da prihvate usvojenu javnu politiku
ako su i sami bili deo procesa njenog formulisanja – čak i u slučaju da njihovi
predlozi i sugestije ne budu prihvaćeni.6 Često se navodi da je bez efikasne par-
ticipativne demokratije, imajući u vidu svu složenost savremenog sveta, pred-
stavnička demokratija izložena opasnosti da postane ritualni ukras u svetu ko-
jim vladaju nevidljive birokratske, vojne i ekonomske elite.7
Upravo zbog svoje važne društvene uloge, interesne grupe – isto kao i pojedin-
ci – uživaju direktnu zaštitu slobode govora, prava na peticiju organima vlasti i
prava na udruživanje. Danas je teško zamisliti područje društvenog delovanja u
kojem interesne grupe nemaju značajnu ulogu. Ostvarivanje ciljeva u nizu obla-
sti (suzbijanje siromaštva, borba protiv korupcije, održivi razvoj, izgradnja de-
mokratskih institucija, ljudska prava, neformalno obrazovanje, itd.) danas je ne-
zamislivo bez saradnje države, međunarodnih organizacija i interesnih grupa.
U načelu, u demokratskom društvu postoje dva modela delovanja interesnih
grupa. Prema pr vom, pluralističkom modelu, čiji je predstavnik SAD, labave i
dobrovoljno povezane koalicije interesnih grupa takmiče se u političkom pro-
cesu u promociji određenih društvenih interesa. U ovom modelu država ima
neutralnu ulogu, jer ne preferira nijednu od grupa ili koalicija. Prema drugom,
16 neokorporativnom modelu, koji je na snazi u Nemačkoj, država kanališe delo-
vanje interesnih grupa putem sistema reprezentativnosti, odnosno formiranjem
velikih koalicija (sindikati, verska i poslovna udruženja) među kojima ne posto-
ji konkurencija. Članstvo u ovim koalicijama po pravilu je obavezno. Od sedam-
desetih godina prošlog veka neokorporativni model u Nemačkoj prolazi kroz
velika iskušenja zbog velikog broja neformalnih udruženja i koalicija koje se

6) OSCE Public Hearings Manual, www.parlament-seminari.ba/documents, str. 6.
7) Dimitrijević, Region u postsocijalizmu: o čemu mislimo kada govorimo o demokratiji?, u: Regionalizam kao
put ka otvorenom društvu, Novi Sad, 1994, str. 103 i dalje. Wessels, Interest Groups and Political Representation
in Europe, paper for presentation at the joint session of workshops of the ECPR, Bern, February 27-March 4,
1997, str. 1–19.

okupljaju oko različitih pitanja, a koja nisu nužno u fokusu tradicionalnih repre-
zentativnih grupa.
Istorijski posmatrano, lobiranje (posebno neformalno lobiranje / javno zagova-
ranje) je imalo ključnu ulogu u demokratskom razvoju pojedinih društava. Ta-
ko je u SAD-u imalo značajnu ulogu u ukidanju ropstva, rasne segregacije i uvo-
znih ograničenja, u priznavanju prava glasa za žene i prava na abortus, u ogra-
ničenju posedovanja ličnog naoružanja, itd.8

17

8) http://encarta.msn.com/encyclopedia_761554908_4/Congress.html.

II. JAVNO ZAGOVARANJE U PARLAMENTU

II. JAVNO ZAGOVARANJE U PARLAMENTU

1. Organizacija parlamenta i javno zagovaranje: funkcija i značaj parlamentarnih odbora
Rad parlamenta (skupštine) u velikom broju zemalja organizavan je u formi par-
lamentarnih (skupštinskih) odbora (committees, commissions). Uloga parlamen-
tarnih odbora razlikuje se po zemljama i zavisi od niza faktora: načina organi-
zacije vlasti, snage i organizacije političkih partija, raspoloživih finansijskih i dru-
gih resursa, itd. Uprkos tome, može se reći da je osnovna funkcija parlamentar-
nih odbora da svojim članovima omoguće razmatranje predloga zakona i dru-
gih predloga u oblasti javnih politika (ili sprovođenje utvrđenih javnih politika)
sa više pažnje nego što to omogućava zasedanje parlamenta u punom sasta-
vu. Mišljenje nadležnog parlamentarnog odbora o predlogu zakona često je sa-
stavni deo zakonodavnog postupka. Osim toga, parlamentarni odbori vrše raz-
ličite oblike nadzora nad organima izvršne vlasti i igraju važnu ulogu u postup-
ku donošenja budžeta. Organizacija parlamenta putem odbora ima nekoliko
prednosti: 1) Imajući u vidu naglašeni trend normiranja koji karakteriše savre-
meno društvo, odbori služe kao važan mehanizam raspodele posla u parlamen-
tu i njegovog efikasnijeg funkcionisanja; 2) Odbori su pogodan forum nefor-
malnog dijaloga i razvoja kolegijalnih odnosa među članovima različitih parti-
ja, što olakšava postizanje kompromisa i saglasnosti u vezi sa pitanjima koja su
na dnevnom redu; 3) Odbori omogućavaju sticanje produbljenih saznanja svo-
jih članova o pitanjima koja su u nadležnosti odbora; i 4) Odbori doprinose sta-
bilnosti i kontinuitetu u radu parlamenta.9 21
Broj parlamentarnih odbora, njihov sastav, nadležnosti i način rada najčešće se
uređuju poslovnikom o radu parlamenta. Zavisno od načina rada, parlamentar-
ni odbori mogu biti stalni ili ad hoc (odbori koji se organizuju u vezi sa određe-
nim pitanjem ili predlogom zakona). Članstvo u odborima najčešće se određu-
je proporcionalno broju mesta koje određena partija ima u parlamentu (na pri-
mer u Nemačkoj, Francuskoj, Mađarskoj ili Bugarskoj). Poslovnik o radu parla-
menta često predviđa obavezu da svaki poslanik bude član najmanje jednog
odbora. Sa druge strane, većina evropskih zemalja limitira broj odbora u koji-
ma može biti isti poslanik. U pojedinim zemljama, predsedavanje pojedinim od-
9) Legilsative Committee System, http://mirror.undp.org/magnet/Docs/parliaments.

borima rezer visano je za predstavnike opozicije. Na primer, u Velikoj Britaniji
predstavnik opozicije predsedava odborom koji vrši nadzor nad trošenjem bu-
džetskih sredstava.
Uloga parlamentarnih odbora razlikuje se u predsedničkom i vestministerskom
sistemu organizacije vlasti. U predsedničkom sistemu, predsednik nadležnog
odbora najčešće otvara parlamentarnu raspravu o predlogu zakona, dok u vest-
ministerskom sistemu, koji preovlađuje u evropskim zemljama, ovu ulogu ima
nadležni ministar.

2. Javno saslušanje pred parlamentarnim odborima: uloga i značaj
Poslovnik o radu parlamenta u mnogim zemljama predviđa institut javnog sa-
slušanja u parlamentarnim odborima. Kao tradicionalni oblik javnog zagovara-
nja, institut javnog saslušanja ima višestruko pozitivnu ulogu:
Obrazovna uloga. Javno saslušanje omogućava članovima odbora da
se dodatno informišu u vezi sa pitanjima koja su na dnevnom redu
odbora.
Kvalitet usvojene javne politike. U vezi sa obrazovnom ulogom, javno
saslušanje unapređuje kvalitet usvojene javne politike. Istraživanja po-
kazuju da je ovo posebno slučaj kada u javnom saslušanju, osim eks-
perata, učestvuju i građani i predstavnici interesnih grupa. Naime,
eksperti često eventualne rizike usvajanja određene politike percipi-
raju drugačije od građana i interesnih grupa.
Legitimnost usvojene politike. Uključivanjem privatnih aktera (ekspera-
ta, organizacija civilnog društva, predstavnika profesionalnih i privat-
nih interesa) u rad parlamentarnih odbora, daje se veći legitimitet
usvojenoj javnoj politici.
Legitimnost političkih institucija. Javno saslušanje predstavlja dodatni
forum za dijalog između organa zakonodavne vlasti i privatnih dru-
22
štvenih aktera. Na taj način, rad parlamenta postaje transparentniji i
bliži građanima, čime se povećava nivo poverenja građana u političke
institucije. U tom smislu, javno saslušanje kompatibilno je sa definici-
jom demokratije kao „vlade (vladanja) u dijalogu“, u kojoj zakonodav-
na vlast ima posebnu ulogu.10
Javni nadzor nad radom parlamenta. Javno saslušanje predstavlja je-
dan od oblika nadzora nad radom parlamenta. Ovo je posebno slučaj
u zemljama koje su institucionalizovale mehanizam saradnje sa orga-
nizacijama civilnog društva (infra, III).

10) OECD Report on Parliamentary Procedures and Relations, 2001, str. 4.

Jačanje kulture građanskog učešća u javnom životu. Javno saslušanje
doprinosi razvoju kulture građanskog učešća u javnom životu i uskla-
đivanju različitih interesa kroz političke institucije.
Sa druge strane, kritičari javnog saslušanja ističu da ovaj institut, usled strogih
procesnih pravila (ograničeno trajanje javnog saslušanja i ograničeno vreme za
uvodno izlaganje i postavljanje pitanja), ima više ritualni značaj nego što pred-
stavlja pogodan forum za konstruktivni dijalog. Osim toga, izbor učesnika u jav-
noj raspravi često nije reprezentativan. Na javno saslušanje najčešće se poziva-
ju predstavnici moćnih privatnih interesa ili lica čiji je stav blizak vladajućoj po-
litičkoj opciji, čime se negira osnovna funkcija javnog saslušanja. U vezi s tim,
takođe se ističe i da praksa javnog saslušanja favorizuje eksperte u odnosu na
organizacije civilnog društva. Dalje se navodi da je javno saslušanje (za razliku
od drugih formi dijaloga: fokus grupa, okruglih stolova, javnih foruma, itd.) po
svojoj prirodi kontradiktorno. Umesto da doprinosi kulturi dijaloga i rešavanju
određenog problema, javno saslušanje često podiže tenzije među društvenim
akterima i služi ličnoj ili političkoj promociji. Konačno, ukazuje se na to da izvr-
šena istraživanja ne daju nedvosmislen odgovor na pitanje kauzalne veze izme-
đu javnog saslušanja i kvaliteta usvojene javne politike.
Međutim, navedeni nedostaci se pre mogu pripisati nerazumevanju samog in-
stituta, lošem radu i organizaciji pojedinih parlamentarnih odbora, nego njego-
vim sistemskim slabostima.11 Rezultati istraživanja Organizacije za ekonomsku
saradnju i razvoj (OECD) iz 2001. godine pokazuju da institut javnog saslušanja
u modernim demokratijama predstavlja standardnu praksu. U dve trećine zema-
lja članica OECD-a javno saslušanje je osnovni instrument za dodatno informisa-
nje članova odbora o pitanjima koja se nalaze na dnevnom redu odbora. Poslov-
nik o radu Evropskog parlamenta takođe predviđa institut javnog saslušanja. U
pojedinim zemljama, kao što je Novi Zeland, praksa javnog saslušanja predsta-
vlja sastavni deo pretresa svakog predloga zakona u odborima parlamenta.
Javno saslušanje najčešće se organizuje povodom predloga zakona, ali se mo-
že organizovati i oko bilo kog drugog pitanja koje je na dnevnom redu odbo- 23
ra. Odluku o održavanju javnog saslušanja donosi nadležni odbor, na osnovu
procene svih okolnosti konkretnog slučaja. Izuzetno, u pojedinim zemljama po-
stoji obaveza nadležnog odbora da, kada se raspravlja o pitanjima od poseb-
nog značaja, organizuje javno saslušanje ili javnu raspravu. Na primer, Poslov-
nik o radu Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH predviđa obaveznu jav-
nu raspravu povodom inicijative za izmenu Ustava. Ukoliko Dom naroda tako
odluči, javno saslušanje pred nadležnim komisijama Doma može biti sastavni
deo javne rasprave. Osnovno je pravilo da svi članovi odbora imaju pravo da
postavljaju pitanja licima koja su pozvana na javno saslušanje. Međutim, u po-
11) OSCE, Pubic Hearings Manual, op.cit. str. 3–7.

jedinim zemljama, na primer u Nemačkoj, pravo saslušanja mogu imati i samo
pojedini članovi odbora. Dobra je praksa, ili zakonska obaveza, da predstavni-
ci izvršne vlasti u čijoj je nadležnosti predlog određenog zakona prisustvuju jav-
nom saslušanju, kako bi pružili dodatne informacije i odgovore u vezi sa pita-
njima koja su predmet javnog saslušanja. Sa druge strane, učešće građana i in-
teresnih grupa u javnom saslušanju najčešće se zasniva na načelu dobrovoljno-
sti. U zemljama u kojima postoji pravna obaveza da se pozvano lice pojavi na
javnom saslušanju, kao što je to slučaj u SAD-u, odredbe o obaveznom odzivu
na poziv za javno saslušanje retko se primenjuju, s obzirom na to da je privat-
nim akterima u interesu da u parlamentu prezentuju sopstvene stavove o od-
ređenom pitanju. Osim toga, poziv može biti i stvar društvenog prestiža, jer se
pozivom na javno saslušanje određenom licu ili organizaciji često implicite pri-
daje neka vrsta društvenog značaja ili odaje priznanje.

3. Neformalne poslaničke koalicije:
uloga i značaj u zastupanju građana i interesnih grupa u parlamentu
Organizacija parlamenta uvažava ključnu ulogu političkih par tija u predstav-
ničkoj demokratiji, zbog čega su poslaničke grupe i rad parlamentarnih odbo-
ra prevashodno organizovani po partijskoj liniji. Time se obezbeđuje partijska
disciplina u radu parlamenta i njegovo efikasno funkcionisanje. Ovo je poseb-
no slučaj u vestministerskom modelu organizacije vlasti. Međutim, poslovnici
o radu parlamenta u pojedinim zemljama (na primer u SAD-u i Velikoj Britaniji,
ali i u Evropskom parlamentu) omogućavaju i neformalno organizovanje posla-
ničkih koalicija (caucus). Ove koalicije osnivaju predstavnici različitih partija, u
skladu sa zajedničkim interesima. To može biti zajedničko etničko poreklo (na
primer, koalicija Afroamerikanaca u američkom Kongresu), ili pitanje od zajed-
ničke posebne važnosti za članove koalicije (na primer koalicija u američkom
Kongresu koja se zalaže za povlačenje američke vojske iz Iraka).
24
Za neformalne koalicije, kao i za poslaničke grupe, važi načelo javnosti i trans-
parentnosti. Da bi mogla da deluje, koalicija mora da se registruje (prijavi) nad-
ležnom administrativnom organu parlamenta. Pored toga, za članove nefor-
malnih koalicija, kao i za poslaničke grupe, važi zabrana finansiranja iz privat-
nih izvora (donacije i pokloni). Sa druge strane, neformalne koalicije najčešće
nemaju ona prava i privilegije koji pripadaju poslaničkim grupama (finansira-
nje iz budžeta i posebne prostorije za rad).
Osnovna prednost neformalnih poslaničkih koalicija ogleda se u tome što pred-
stavljaju dodatni instrument kojim se vrši legitimni pritisak na parlament da od-
ređeno pitanje stavi na dnevni red ili da zauzme stav o njemu. U vršenju ovog

pritiska članovi koalicije tesno sarađuju sa privatnim interesnim grupama koje
zastupaju iste ili slične ciljeve. Štaviše, veoma često se ove koalicije i osnivaju
na podsticaj određenih interesnih grupa. Osim toga, neformalne koalicije omo-
gućavaju poslanicima da se angažuju oko pitanja za koja smatraju da su poseb-
no značajna, a koja nisu nužno prioritet političkih partija kojima pripadaju. Ove
koalicije u središte pažnje stavljaju poslanika (a ne političku partiju), reafirmišu-
ći na taj način ulogu i odgovornost poslanika u radu parlamenta. U pojedinim
zemljama upravo su neformalne poslaničke koalicije imale ključnu ulogu u po-
zitivnim društvenim promenama u vezi sa određenim pitanjima. Na primer, u
Italiji je neformalna poslanička koalicija, u saradnji sa „Karitasom“ i drugim in-
teresnim grupama, imala odlučujuću ulogu u reformi diskriminatorskih propi-
sa za imigrante.
Sa druge strane, institut neformalnih poslaničkih koalicija ima i određene ne-
dostatke. Pre svega, ovaj institut slabi partijsku disciplinu. Istorijski posmatra-
no, upravo je nedostatak partijske discipline imao negativan uticaj na rad par-
lamenta, dovodeći do uvođenja parlamentarnih grupa kao osnovnog oblika or-
ganizacije rada u parlamentu. Osim toga, neformalne koalicije često se dovode
u vezu sa problematičnom praksom lobiranja. Na primer, u SAD-u članovi ne-
formalnih koalicija ne smeju da primaju privatne donacije, ali to može fondaci-
ja koju su osnovali radi ostvarivanja ciljeva koalicije. U Velikoj Britaniji neformal-
ne koalicije (koje čine predstavnici svih političkih par tija) često se vezuju za
praksu ilegalnog lobiranja (infra, IV). U Evropskom parlamentu ove koalicije ta-
kođe se koriste u koruptivne lobističke svrhe. Ovome doprinosi i činjenica da
Poslovnik o radu Parlamenta omogućava delovanje i neregistrovanih neformal-
nih koalicija.

25

III. POSEBNI OBLICI
JAVNOG ZAGOVARANJA

III. POSEBNI OBLICI JAVNOG ZAGOVARANJA

1. Novi oblici učešća građana i interesnih grupa
u zakonodavnom postupku: opšte napomene
Napomenuli smo da participativna demokratija omogućava građanima i inte-
resnim grupama kontinuirano učešće u formulisanju javne politike. S obzirom
na to da se javna politika najčešće formuliše u obliku zakona i drugih opštih pro-
pisa, mehanizmi i dobra praksa učešća građana i interesnih grupa u zakonodav-
nom postupku imaju poseban značaj za ostvarivanje participativne demokra-
tije. Javno saslušanje predstavlja tradicionalni instrument učešća građana u za-
konodavnom postupku (supra). Međutim, sve veći broj zemalja uvodi nove me-
hanizame učešća građana u zakonodavnom postupku. Treba napomenuti da
učešće građana (i interesnih grupa) u zakonodavnom postupku ne predstavlja
posebno pravo zaštićeno ustavom, već da se radi o praksi koja se izvodi iz ustav-
nih prava značajnih za javno zagovaranje: slobode govora, prava na pristup in-
formacijama od javnog značaja i prava na peticiju organima vlasti.12 Samo u po-
jedinim zemljama (kao što je Rumunija) učešće građana u zakonodavnom po-
stupku predstavlja posebno pravo koje uživa zakonsku zaštitu.
Važnost mehanizama za učešće građana u zakonodavnom postupku prepozna-
ta je i u Evropskoj uniji. Tako poglavlje II Lisabonskog ugovora iz 2007. godine
(demokratski principi) utvrđuje načela predstavničke demokratije (uloga poli-
tičkih stranaka) i participativne demokratije (uloga civilnog društva) kao vred-
nosti na kojima se zasniva Unija, jamči svakom građaninu Unije pravo da uče- 29
12) Pojedine zemlje, na primer Mađarska, ustavom propisuju opštu obavezu vlade da sarađuje sa organizaci-
jama civilnog društva (OCD) u vršenju svojih dužnosti, ali ostavljaju vladi diskreciono pravo izbora načina na
koji će ostvariti ovu saradnju. Tako Ustav Mađarske propisuje da u izvršavanju svojih dužnosti vlada sarađuje
sa OCD-ima čiji status, prava i obaveze zavise od vladinih mera. Kada je reč o savetovanju u zakonodavnom
postupku, ova ustavna odredba konkretizovana je Zakonom o zakonodavnom postupku (1997) koji propisuje
pravo OCD-a da učestvuju u postupku donošenja propisa od značaja za status, prava i obaveze onih koje
predstavljaju. Međutim, Zakon ne propisuje sankcije za kršenje ove obaveze. U nekoliko sporova koji su po-
krenuti pred Ustavnim sudom u vezi sa povredom odredaba Zakona, Sud je zauzeo stav da su odredbe o sa-
vetovanju u Ustavu i Zakonu pre metodološko uputstvo, nego ustavno pravo ili imperativna zakonska norma.
To je stoga što, prema mišljenju Suda, izvršavanje zakonodavnih i izvršnih ovlašćenja ne može zavisiti od sa-
vetovanja sa predstavnicima raznih partikularnih interesa. U drugom slučaju, Sud je kvalifikovao Zakon kao
lex imperfecta: povreda postupka za donošenje propisa propisanog Zakonom ne uzrokuje povredu Ustava,
već može samo biti osnov za političku ili disciplinsku odgovornost predlagača propisa. Samo ako postoje
sumnje da su odredbe predloženog propisa per se protivustavne, Sud će razmatrati slučaj u meritumu.

stvuje u demokratskom životu, zahteva da se odluke organa Unije donose što
je moguće otvorenije i bliže građaninu, i propisuje da će institucije Unije na od-
govarajuće načine građanima i reprezentativnim organizacijama civilnog društva
pružiti mogućnost izražavanja i javne razmene mišljenja na svim područjima
delovanja Unije.13
Preporuke Komiteta ministara Savete Evrope o pravnom statusu organizacija
civilnog društva iz 2007. godine takođe ukazuju na nužnost učešća organizaci-
ja civilnog društva u procesu formulisanja javnih politika, kao i na obaveze vla-
de i kvazi-vladinih tela da obezbede odgovarajuće mehanizme za ovo učešće.14

u zakonodavnom postupku: modeli javnog zagovaranja
Prema metodologiji OECD-a razlikuju se tri nivoa saradnje između građana i or-
gana vlasti u formulisanju javne politike:
Informisanje – radi se o jednosmernom procesu. Informacije teku u
jednom smeru, od vlasti do građana; vlast informiše građane prema
svom nahođenju ili građani dolaze do informacija na sopstvenu inici-
jativu. Kao primer ovog odnosa navodi se pristup javnim aktima, slu-
žbenom listu ili internet stranicama organa zakonodavne i iz vršne
vlasti.
Savetovanje – u postupku formulisanja javne politike organi vlasti tra-
že i primaju povratne informacije od građana. Ovo je već dvosmeran
odnos u kojem je neophodno odrediti učesnike u određenom proce-
su. Osim toga, da bi organi vlasti dobili povratnu informaciju neop-
hodno je da su građanima prethodno pružili odgovarajuće informa-
cije. Kao primer savetovanja navode se komentari o nacrtu ili predlo-
gu zakona.
Aktivno učešće – predstavlja viši nivo dvosmernog odnosa. Građani su
30
aktivno uključeni u oblikovanje javne politike (na primer članstvo u
radnim grupama za izradu zakona).15

13) Official Journal of the EU (C306-10, December 12, 2007). Cilj Lisabonskog ugovora (koji predstavlja
skraćenu verziju neuspelog predloga Ustava EU) jeste da zameni osnivačke ugovore zajednica i njihove broj-
ne izmene. Potpisan je 3. decembra 2007. godine od strane šefova država i vlada zemalja članica EU. Prvo-
bitno je bilo planirano da ratifikacija ugovora u zemljama članicama EU bude okončana do kraja 2008.
Međutim, negativni rezultati referenduma u Irskoj prolongirali su ovaj proces i njegov konačni ishod učinili
neizvesnim.
14) Recommendations CM/Rec (2007) 14, preporuke br. 76/77.
15) Građani kao partneri: OECD-ov priručnik o informiranju, konzultiranju i participiranju javnosti u kreiranju
provedbene politike, Zagreb, 2006.

Zavisno od sadržine novih mehanizama saradnje ili inovativne prakse zakono-
davnih i izvršnih organa u ovoj oblasti, učešće građana u zakonodavnom po-
stupku može se podvesti pod savetovanje ili aktivno učešće (infra).
U najvećem broju zemalja koje su razvile ove mehanizme, težište se stavlja na
javno zagovaranje u organima izvršne vlasti. Opravdanje za ovaj ex ante pristup
leži u prirodi vestministerskog modela organizacije vlasti koji je na snazi u ve-
ćini evropskih država, u kojem ključnu ulogu u zakonodavnom postupku ima
vlada, a ne parlament. Zbog toga je opravdana bojazan da bi uticaj građana na
zakonske predloge koje je vlada već dostavila parlamentu bio minimalan.
Mehanizam javnog zagovaranja u zakonodavnom postupku može se urediti na
više načina: zakonom (Rumunija), podzakonskim aktom (Bosna i Hercegovina),
poslovnikom o radu parlamenta (Nemačka), ili kodeksom (Engleska). Način re-
gulisanja najznačajnijih pitanja u ovom mehanizmu prikazan je u sledećim ta-
belama:

TABELA I: OBLICI SARADNJE (PREMA MODELU OECD-a)
BiH NEMAČKA RUMUNIJA ENGLESKA EU
Savetovanje i aktivno učešće16 Savetovanje Savetovanje Savetovanje Savetovanje

TABELA II: VRSTE PRAVNIH AKATA OBUHVAĆENIH SARADNJOM
Zakoni i drugi Zakoni i drugi Zakoni i drugi Zakoni i drugi Opšti akti koje inicira
opšti akti opšti akti opšti akti opšti akti Evropska komisija

TABELA III: NIVO DRŽAVNE ORGANIZACIJE I TELA NA KOJA SE ODNOSI OBAVEZA SARADNJE
Nacionalna: Veće Nacionalna: Vlada i Nacionalna: Vlada i Vladina
Nacionalna: Evropska ko-
ministara BiH i drugi Vladina tela; Lokalna: tela; lokalna samouprava
Parlament i misija (izvršni
organi izvršne vlasti tela lokalne samouprave se ohrabruje (ali ne obave-
Vlada organ EU)
na državnom nivou (predstavnička i izvršna) zuje) da koristi Kodeks

31

16) Ovo ne znači da u drugim zemljama, osim BiH, ne postoji aktivno učešće, to jest, učešće predstavnika
OCD-a, cehovskih organizacija i akademske zajednice u radnim grupama za izradu zakona i drugih opštih
propisa (kako onih kojima se tangiraju njihovi legitimni partikularni interesi, tako i onih kojima se uređuju
pitanja od opšteg značaja). Naprotiv, ovo je dobra regionalna i evropska praksa. Međutim, BiH je jedina
zemlja navedena u tablicama u kojoj se explicite pominje ovaj oblik saradnje.

TABELA IV: KRUG LICA KOJA IMAJU PASIVNU LEGITIMACIJU U SARADNJI
Grupe građana i pri- Organizacije civilnog dru- Posebna uloga organi-
vatnopravna lica (or- štva, crkvene i profesionalne zacija civilnog društva,
Građani i
ganizacije civilnog organizacije, nezavisno od Građani i ali i građana, trgovač-
privatno-
društva, privredna toga da li su upisane u regi- udruženja kih društava, organa
pravna lica
društva, profesional- star koji se vodi pri Kancela- lokalne i regionalne
ne organizacije) riji predsednika Republike samouprave, itd.

TABELA V: KRUG LICA KOJA SU DIREKTNO OBUHVAĆENA POSTUPKOM SARADNJE
Grupe građana Organizacije civilnog dru- Udruženja, Lica čiji su interesi
i privatnoprav- štva, crkvene i profesio- profesionalne tangirani predlogom
na lica koja se nalne organizacije čiji su organizaci- određenog propisa, lica
nalaze na spisku interesi direktno tangirani je čiji Građani, koja će učestvovati u pri-
nadležnog predlogom zakona, koje su su interesi privatno- meni određenog propisa,
ministarstva ili reprezentativno organizo- tangirani pravna lica pravna lica čiji su statusni
drugog organa vane na državnom nivou i predlogom ciljevi u direktnoj vezi sa
izvršne vlasti na koje su upisane u registar određenog ciljem koji se želi ostvariti
državnom nivou koji se vodi pri Kancelariji propisa određenim propisom

TABELA VI: POSTUPAK SARADNJE
Saradnja u bilo kojoj Postupak saradnje u što ra-
Obaveštenje o izradi
fazi izrade predna- nijoj fazi formulisanja javne
prednacrta i načinu do- Saveto-
crta akta; prednacrt politike (implicite uključuje
Saradnja stave komentara javno vanje u
se stavlja na veb i izradu prednacrta opšteg
nakon što se oglašava na jedan ili ranoj fazi
stranicu ministar- akta), naročito sa licima čiji bi
je nadležno više načina propisanih formu-
stva ili drugog or- interesi bili tangirani usvaja-
vladino telo zakonom (veb stranica, lisanja
gana izvršne vlasti; njem određene javne politi-
pripremilo objava putem nacional- javne
poziv na dostavu ke, kao i sa licima za koje se
prednacrt nih i lokalnih medija, itd.); politike
komentara šalje se očekuje da će biti „proaktiv-
zakona prednacrt se dostavlja i izrade
svim licima na spi- na“ u postupku formulisanja
svim licima „koja su iska- propisa
sku ministarstva ili javne politike (uključujući i
zala interes“
druge institucije izradu propisa)

32 TABELA VII: OBIM SARADNJE (MINIMALNA ILI ŠIRA SARADNJA)
Minimalna saradnja: objava prednacrta na veb
stranici Veća ministara ili druge institucije; poziv
na dostavu komentara licima sa spiska Veća; in-
Ne
formacije gde mogu dobiti tekst prednacrta; Ne postoji
Ne postoji Ne postoji postoji
Šira saradnja (propisi od posebnog značaja): razlika u
razlika u obi- razlika u obi- razlika u
objava prednacrta putem javnih medija; direktno obimu sa-
mu saradnje mu saradnje obimu
dostavljanje prednacrta „organizacijama i poje- radnje
saradnje
dincima“; mogućnost formiranja radnih grupa,
koje uključuju „eksperte i predstavnike organiza-
cija i pojedinaca“

TABELA VIII: IZUZECI OD OBAVEZE SARADNJE
Samo za praksu šire sarad- Vanredne okolnosti: obaveze koje
Vanredne okol-
nje: vanredne okolnosti, proizilaze iz članstva u EU i druge
nosti za koje je Nisu
nepredviđene međuna- Nije specifi- međunarodne obaveze, one koje
propisan hitni predvi-
rodne obaveze, ili sudsko cirano proizilaze iz obaveze usvajanja
postupak usva- đeni
poništenje dela ili celo- državnog budžeta, radi zaštite
janja propisa
kupnog zakona zdravlja i sigurnosti građana, itd.

TABELA IX: SANKCIJE ZA POVREDU OBAVEZE SAVETOVANJA
Veće ministara može od- Nisu predvi-
Disciplinska Politička I disciplin- Politička i disciplin-
biti da razmatra nacrt pro- đene; implici-
odgovornost za ska odgovornost za ska odgovornost za
pisa pri čijem donošenju te, disciplin-
rukovodioce i za- rukovodioce i zapo- rukovodioce zapo-
nije poštovan postupak ske sankcije
poslene u vladi i slene u organima slene u organima
savetovanja i vratiti ga za službenike
ministarstvima državne vlasti državne vlasti
nadležnom ministarstvu Komisije

u zakonodavnom postupku: uloga parlamenta
Iz činjenice da vlada igra ključnu ulogu u novim mehanizmima za učešće gra-
đana u zakonodavnom postupku (supra) bilo bi pogrešno izvesti zaključak da
javno zagovaranje u parlamentu ima drugorazrednu ulogu. Iako je broj zema-
lja koje imaju posebne mehanizme za javno zagovaranje u parlamentu srazmer-
no mali (Nemačka, Mađarska), rezultati istraživanja OECD-a iz 2001. godine uka-
zuju na to da raste broj zemalja sa etabliranom praksom saradnje parlamenta i
građana u zakonodavnom postupku. Postoje dva razloga za neophodnost ove
saradnje: 1) u poslednjih dvadeset godina sve je manji broj građana koji u sta-
bilnim demokratijama učestvuje na izborima, što dovodi do neke vrste demo-
kratskog deficita parlamenta; i 2) sve je veća uloga koja interesne grupe (poseb- 33
no organizacije civilnog društva) imaju u predstavljanju opšteg ili par tikular-
nog (profesionalnog ili ekonomskog) interesa.
Zemlje sa institucionalnim mehanizmom javnog zagovaranja u parlamentu po
pravilu ne propisuju nikakve, ili propisuju veoma liberalne uslove za učešće or-
ganizacija civilnog društva u ovom mehanizmu. Na primer, u Mađarskoj orga-
nizacije civilnog društva imaju mogućnost da se registruju pri parlamentu, ali
ova registracija nije uslov za njihovo učešće u zakonodavnom postupku. Sa dru-
ge strane, u Nemačkoj samo organizacije civilnog društva koje su upisane u po-
seban registar (supra) imaju pravo slobodnog pristupa parlamentu i pravo da
traže da učestvuju u javnom saslušanju pred nadležnim odborom. Organizaci-

je koje nisu upisane u registar nemaju ovo pravo, ali imaju pravo da u fazi izra-
de prednacr ta zakona nadležnom ministarstvu dostave svoje komentare na
prednacrt. Osim toga, ove organizacije mogu biti pozvane i da učestvuju u jav-
nom saslušanju. Izuzetno, u Poljskoj je režim konsultacija sa parlamentom pro-
pisan samo za profesionalne lobiste. S obzirom na to da profesionalni lobisti u
Poljskoj mogu da deluju samo u formi trgovačkog društva ili drugog oblika po-
slovnog organizovanja, organizacije civilnog društva su institucionalno isklju-
čene iz tog procesa. Ipak, takve konsultacije su dobra praksa u radu Sejma. Me-
đutim, nakon usvajanja Zakona o lobiranju primetan je trend smanjenja kon-
sultacija Sejma sa organizacijama civilnog društva.17
U pojedinim slučajevima postoji zakonska obaveza konsultacija parlamenta i
reprezentativnih organizacija civilnog društva. Na primer, u Poljskoj i u Portu-
galiji parlament ima obavezu da se, kada je reč o predlozima zakona iz radno-
pravne oblasti, konsultuje sa reprezentativnim sindikatima.

34

17) Jasiecki, Regulating lobbying in Poland: Backrgound, Scope, Expectations; J. Galkowski, Developing a Legal
Framework for Lobbying: The Polish Experience, Expert Meeting, Paris, June 26–27, 2006.

IV. FORMALNO
(NEPOSREDNO) LOBIRANJE

IV. FORMALNO (NEPOSREDNO) LOBIRANJE

1. Razlozi za pravno regulisanje formalnog lobiranja
Pravno regulisanje formalnog lobiranja najčešće se opravdava potrebom za su-
zbijanjem koruptivnog ponašanja, uključujući i konflikt interesa nosilaca javne
vlasti, koji podriva temelje demokratskog procesa. U tom smislu, regulisanjem
formalnog lobiranja štiti se integritet organa vlasti i čuva poverenje građana
prema političkim institucijama. Pod koruptivnim ponašanjem naročito se pod-
razumeva tzv. „korporativna demokratija“, odnosno nejednak pristup građana
organima vlasti i informacijama od javnog značaja, isključenje građana iz po-
stupka odlučivanja, itd. Sa druge strane, fenomen konflikta interesa, koji se u
užem smislu definiše kao (zlo)upotreba javnih ovlašćenja radi pribavljanja fi-
nansijske ili druge materijalne koristi, star je koliko i samo vršenje javne vlasti.18
Da bi se sprečilo koruptivno ponašanje i konflikt interesa, između ostalog, nu-
žan je i transparentan mehanizam kojim se uređuje kako i na koji način poje-
dinci i interesne grupe direktno pokušavaju da utiču na nosioce javne vlasti u
donošenju odluka koje tangiraju njihove interese. Ovo je od posebnog znača-
ja za zemlje u tranziciji ili zemlje koje su tek okončale tranziciju, i koje nemaju
jake i stabilne demokratske institucije. U tom smislu, regulisanje lobiranja u ne-
kim zemljama bilo je sastavni deo akcionog plana borbe protiv korupcije, kao
jednog od uslova za članstvo u EU. Na primer, u Programu za suzbijanje korup-
cije u Litvaniji iz 2002. godine, donošenje kodeksa ponašanja za lobističke or-
ganizacije i izmene u Zakonu o lobiranju navode se kao jedan od vladinih stra- 39
teških zadataka. Izveštaj Svetske banke iz 1999. ukazuje na patološke oblike lo-
biranja u poljskom Sejmu (parlamentu) – podmićivanje poslanika od strane no-
silaca privatnih (pre svega ekonomskih) interesa, kako bi blokirali usvajanje ili
postigli izmene određenih zakonskih predloga. U istraživanju koje je 2000. go-
dine sproveo Institut za filozofiju i sociologiju, 28% od ukupnog broja članova
Sejma ukazuje na raširenu koruptivnu praksu lobiranja u Sejmu: klasično pod-
mićivanje, plaćanje skupih poklona i studijskih putovanja, obećanje za davanje

18) Lankester, Conflict of Interest: A Historical and Comparative Perspective, University of Oxford, 2007.

donacija političkim partijama i kandidatima, ponude za članstvo u nadzornim
odborima privrednih društava, itd.19
Sa druge strane, nužnost regulisanja lobiranja prepoznata je i u razvijenim de-
mokratijama i u Evropskoj uniji. Naročito su lobisti koji zastupaju privatne eko-
nomske interese, zahvaljujući brojnosti i finansijskim sredstvima kojima raspo-
lažu, razvili sofisticirane, agresivne i netransparentne tehnike lobiranja kojima
često podrivaju demokratski proces donošenja odluka, umesto da doprinose
tom procesu.20 Procenjuje se da u SAD-u deluje između 15.000 i 20.000 profe-
sionalnih lobističkih grupa. Slične procene važe i za Evropsku uniju. Grupe ko-
je lobiraju u Briselu godišnje prometuju oko milijardu evra i uglavnom zastupa-
ju ekonomske interese privrednih društava i korporacija (oko 70% od ukupnog
broja lobista). U Velikoj Britaniji industrija lobiranja zapošljava oko 14.000 ljudi
i prometuje oko 1,9 milijardi funti godišnje. Rezultati sprovedene ankete uka-
zuju na to da su pojedini predstavnici britanskog parlamenta više od sto puta
nedeljno kontaktirani od strane lobističkih grupa i pojedinaca.21 Pored toga, dve
trećine od preko 400 ad hoc komiteta koji deluju u britanskom parlamentu, ko-
je čine predstavnici svih političkih partija i koji imaju ovlašćenja da vladi pred-
lažu usvajanje ili promenu politike u određenoj oblasti – uživaju finansijsku po-
dršku lobističkih grupa. Štaviše, ispostavilo se da u pojedinim slučajevima lobi-
stičke grupe formulišu predloge javnih politika koje komiteti dostavljaju vladi.22
U Izveštaju sa Konferencije Saveta Evrope posvećene korupciji i demokratiji (20–
21. novembra 2006) ističe se da fenomen lobiranja sve više dobija na značaju.
Ovo predstavalja izazov za članice Saveta Evrope, imajući u vidu da mali broj
zemalja reguliše lobiranje, pa je stoga teško identifikovati i promovisati dobru
uporednu praksu u ovoj oblasti. Dakako, da bi se sprečili koruptivno ponašanje
i konflikt interesa nosilaca javne vlasti, osim lobiranja, neophodno je na odgo-
varajući način urediti i niz drugih pitanja: transparentno finansiranje političkih
partija, dostupnost informacija od javnog značaja, javne nabavke, suzbijanje
monopola i zabranu nelojalne konkurencije, kodeks ponašanja za članove par-
40 lamenta i javne službenike, itd.
19) National Anti-Corruption Programme of the Republic of Lithuania, January 17, 2002, str. 12; World Bank, Anti-
corruption in Transition. A Tribute to the Policy Debate, 2000; Galkowski, Developing A Legal Framework for Lob-
bying: Polish Experience, Expert Meeting on Managing Conflict of Interest in the Pubic Service, Paris, January
26–27, 2006, Organization for Economic Co-Operation and Development, GOV/PGC/ETH(2006)7, str. 1 i dalje.
20) Tako su 1995. godine telekomunikacione kompanije poslale skoro 500.000 telegrama Kongresu, podrža-
vajući blaži režim nadzora nad ovom industrijom. U pravnom smislu ovo se nije smatralo neposrednim lobi-
ranjem, već javnim zagovaranjem. Međutim, ispostavilo se da na hiljade građana koji su navedeni kao poši-
ljaoci telegrama nisu dali saglasnost za ovu inicijativu; neki su umrli nekoliko meseci pre nego što je
kampanja pokrenuta.
21) Green Paper on European Transparency Initiative (http://ec.europa.eu/ commission_barosso/kallas/doc/
com2006_0194-4-en.pdf. Interest Groups Today ((http://xroads.virginia.edu). EU and US approaches to lo-
bbying (www.euractiv.com.en/pa/eu-us-approaches-lobbying/article-135509).
22) How business pays for a say in Parliament, The Times, January 13, 2006.

Režim za formalno lobiranje tretira delovanje interesnih grupa vis-a-vis države.
U nastavku ovog poglavlja, ako drugačije nije naznačeno, pod lobiranjem se
podrazumeva formalno lobiranje.

2. Šta lobisti dobijaju posebnom regulativom u ovoj oblasti?
Osim što se posebnim režimom za lobiranje štiti opštedruštveni interes ovaj re-
žim ima svoje prednosti i za same lobiste, pod uslovom da se radi o režimu u
kojem su izbalansirana prava i obaveze lobista (infra, III). Šta, dakle, lobisti do-
bijaju pravnim regulisanjem formalnog lobiranja? Pre svega dobijaju jasna pra-
vila igre koja omogućavaju veću transparentnost, što je od posebne važnosti
kako za društvenu percepciju lobiranja, tako i za lobističke organizacije koje ne
žele da se njihov savestan i predan rad identifikuje sa koruptivnom lobističkom
praksom. Osim toga, kada je reč o vršenju uticaja na nosioce zakonodavne i iz-
vršne vlasti, poseban režim za lobiranje lobistima daje neka dodatna prava, po-
red onih koje imaju građani na osnovu ustavom zaštićenog prava na peticiju,
prava na informacije od javnog značaja, prava na udruživanje, javno okupljanje
i slobodu govora. Između ostalog, lobisti imaju stalan pristup telima zakono-
davne vlasti (mogućnost da svaki dan deluju i ostvaruju kontakte u parlamen-
tu, da imaju posebnu prostoriju u parlamentu za svoj rad), imaju pravo da za-
htevaju javno saslušanje o određenim pitanjima pred odgovarajućim odbori-
ma i pododborima parlamenta, pravo da zahtevaju sastanak sa članovima par-
lamenta ili vlade, pravo na višestruku i različitu komunikaciju sa nosiocima jav-
ne vlasti, itd. U korelaciji sa ovim pravima stoje obaveze nadležnih državnih te-
la da na odgovarajući način omoguće njihovo ostvarivanje.

3. Instrumenti za regulisanje lobiranja: zakon ili kodeks ponašanja?
Lobiranje je moguće urediti na tri načina: 1) posebnim zakonom o lobiranju;
41
2) kodeksom ponašanja za lobističke organizacija; i 3) kodeksom ponašanja za
javne službenike. Ovi načini regulisanja lobiranja međusobno se ne isključuju,
već se dopunjuju.
U načelu, zbog instrumenata prinude koji obezbeđuju njegovu primenu, zakon
predstavlja efikasniji instrument za regulisanje lobiranja u odnosu na kodeks.
Međutim, zakonsko regulisanje ove oblasti donosi i odgovarajuće rizike. Na pri-
mer, ekstenzivna zakonska definicija formalnog lobiranja može, suprotno inten-
ciji zakona, negativno uticati na javno zagovaranje i ulogu građana u politič-
kom životu. Takođe, neopravdano strogi režim za formalno lobiranje, umesto
veće transparentnosti, može proizvesti neke druge oblike koruptivnog pona-

šanja, kako bi se izbegle obaveze koje propisuje režim. Na primer, u Mađarskoj
i Makedoniji preduzetnik – lobista može biti samo fizičko lice sa visokom struč-
nom spremom. Dakako, takav zahtev nije propisan za skupštinske poslanike.
Krug zemalja u kojima je lobiranje uređeno posebnim zakonom relativno je
skroman. Pored SAD-a i Kanade, samo su Mađarska, Litvanija, Gruzija, Poljska i
Makedonija donele posebne zakone iz ove oblasti. Očekuje se da njihov primer
uskoro sledi i Slovačka. Pored toga, način na koji su ove zemlje uredile lobira-
nje veoma se razlikuje kako u opštem pristupu ovom problemu, tako i u poje-
dinostima (definicija lobiranja i lobističkih grupa, priroda interesa za koji se lo-
bira, obaveze lobističkih grupa, sankcije, itd.). Ovo veoma otežava pronalaže-
nje zajedničkih imenitelja u ovoj oblasti. Relativno mali broj zemalja koje su za-
konski uredile lobiranje, između ostalog, rezultat je činjenice da se radi o oset-
ljivom političkom pitanju koje tangira moćne i netransparentne privatne (na-
ročito ekonomske) interese. Ne čudi stoga što inicijative da se ovo pitanje
zakonski uredi u Češkoj, Bugarskoj, Italiji, Norveškoj, Južnoj Koreji i Irskoj, za sa-
da nisu dale rezultate. Dakako, to ne znači da u zemljama u kojima lobiranje ni-
je posebno zakonski regulisano ne postoji nikakva regulativa u ovoj oblasti. Na-
ime, većina krivičnih zakona u modernim demokratijama predviđa sankcije za
protivpravni uticaj na odluke zakonodavnih i izvršnih organa.
Sa druge strane, kodeks je osnovni instrument za regulisanje lobiranja u Velikoj
Britaniji i Evropskoj uniji. Za razliku od zakona, kodeks nema obavezujuću prav-
nu snagu – radi se o pravilima (samo)regulisanja, čija povreda nije nužno prav-
no sankcionisana (novčana ili zatvorska kazna), već kao sankcije prevashodno
ima brisanje iz registra lobističkih organizacija i zabranu lobiranja. Osim toga,
izrada kodeksa često je u nadležnosti samih lobističkih organizacija. Ovaj inhe-
rentni konflikt interesa može negativno uticati na sadržinu i primenu kodeksa
(na primer, neopravdano restriktivna definicija lobiranja, blage ili nikakve sank-
cije, itd.). Ipak, komparativna iskustva (na primer slučaj Kanade) pokazuju da je
kodeks pogodan dopunski instrument za regulisanje lobiranja, ako su kumula-
42 tivno ispunjene sledeće pretpostavke: 1) Kodeks se organski oslanja na zakon
kojim se uređuju osnovne obaveze u vezi sa lobiranjem; 2) Pristup kodeksu
uslov je za obavljanje lobističke delatnosti; 3) Nadzor nad primenom kodeksa
vrši nezavisno telo (u Kanadi ovaj nadzor vrši komesar za lobiranje, kao nezavi-
sni organ Parlamenta); i 4) Teža ili učestala povreda odredaba kodeksa kao po-
sledicu ima brisanje iz registra i zabranu rada lobiste ili lobističke organizacije.

4. Lobiranje zakonodavne vlasti ili lobiranje zakonodavne i izvršne vlasti?
U središtu režima za lobiranje nalazi se odnos između lobiste i nosilaca javne vla-
sti. U zemljama koje slede vestministerski model organizacije vlasti (u čijem je

središtu, kao što smo prethodno napomenuli, vlada a ne parlament), režim za
lobiranje uređuje odnos između lobiste i zakonodavne i izvršne vlasti. Ovakav
pristup usvojila je i Evropska unija.
Sa druge strane, u zemljama koje slede striktnu podelu vlasti na zakonodavnu,
izvršnu i sudsku (SAD), u središtu režima za lobiranje nalazi se odnos između lo-
biste i predstavnika zakonodavne vlasti. Ovakav regulacioni pristup opravdava
se činjenicom da se najznačajnije političke odluke (u formi zakona i drugih aka-
ta) in ultima linea donose ili potvrđuju u parlamentu, što parlament postavlja u
centar odlučivanja. Osim toga, ističe se da je u ovom modelu jača uloga građa-
na kao nosioca suvereniteta (u poređenju sa vestministerskim modelom koji
karakteriše jaka partijska kontrola), što izabranim predstavnicima daje veću dis-
kreciju da u parlamentu odlučuju po svojoj savesti, a ne po partijskim instruk-
cijama. Ovo pretpostavlja i mogućnost ostvarivanja kontakata ili konsultovanja
sa svim zainteresovanim stranama, kako bi članovi parlamenta bili u mogućno-
sti da donose kompetentne odluke.
Treba napomenuti da ovi različiti regulacioni pristupi imaju prevashodno teo-
rijski značaj, s obzirom da se režim lobiranja i u zemljama sa striktnom podelom
vlasti primenjuje i na nosioce izvršne vlasti. Ovakav pristup je opravdan, imaju-
ći u vidu tendenciju širenje ovlašćenja izvršne vlasti na račun zakonodavne, na
koju nisu imune ni ove zemlje. Saglasno tome, pod predstavnicima javne vlasti
u režimu za lobiranje podrazumevaju se članovi parlamenta i zaposleni u par-
lamentu, zatim članovi i funkcioneri vlade, i zaposleni u vladi, ministarstvima,
regulatornim telima i agencijama čiji je osnivač država, ili koji deluju kao kvazi-
-vladina tela. U Poljskoj, režim koji uređuje lobiranje u nešto manjoj meri prime-
njuje se i na lokalnu samoupravu.

5. Najznačajnija pitanja u režimu za lobiranje
Komparativno istraživanje zemalja sa različitim stepenom regulacije za lobira-
43
nje (niski, srednji i visoki) sugeriše da efikasni režim lobiranja zahteva da se ure-
de sledeća pitanja: definicija lobiste, definicije lobiranja i ostvarivanja javnosti
u radu lobiste, i sankcije za povredu režima propisanog za lobiranje.23

5.1. Definicija lobiste
Pojam lobiste nije jedinstveno regulisan. U zemljama sa dužom tradicijom u
ovoj oblasti (na primer u SAD-u i Kanadi) pod lobistom se podrazumevaju po-
jedinac ili organizacija koje je klijent angažovao da uz naknadu ostvare uticaj
na predstavnika izvršne ili zakonodavne vlasti u korist klijenta, u granicama pro-
23) Chari, Murphy, Examining and Assessing the Regulation of Lobbyists in Canada, the USA, the EU institutions,
and Germany: A Report for the Department of the Environment, Heritage and Local Government.

pisanim zakonom.24 Ovakva definicija lobiste težište stavlja na prirodu delatno-
sti, a ne na statusnu formu u kojoj određena organizacija ili pojedinac deluju u
korist svog klijenta. Saglasno tome, lobista može biti organizacija civilnog dru-
štva (udruženje, fondacija, neprofitna korporacija, itd.), advokatska kancelarija,
trgovačko društvo, agencija za politički marketing ili drugi oblik poslovnog or-
ganizovanja, preduzetnik, samozaposleno lice, itd. Bitno je da se radi o licu ko-
je profesionalno (uz naknadu) obavlja lobističku delatnost. Ovakav regulacioni
pristup ima svoje opravdanje. U protivnom, propisani režim za lobiranje mogao
bi se lako izbeći izborom statusne forme koja nije obuhvaćena režimom za lo-
biranje.
Sa druge strane, u Poljskoj i Mađarskoj pod lobistom se podrazumeva samo pre-
duzetnik, privredno društvo ili drugi oblik poslovnog organizovanja, koji za na-
knadu zastupa i promoviše interese svog klijenta pred predstavnicima zakono-
davne i izvršne vlasti. Saglasno tome, organizacije civilnog društva nisu uključe-
ne u definiciju lobiste, s obzirom da se ne mogu osnovati u cilju sticanja dobiti.
Kada je reč o Evropskoj uniji, Evropski parlament pod lobistom podrazumeva
svakoga ko može da utiče na formulisanje javnih politika i donošenje propisa u
EU – nezavisno od toga da li se radi o lobiranju uz nadoknadu, ili nekoj vrsti jav-
nog zagovaranja. Saglasno tome, ovako ekstenzivna definicija lobiranja obu-
hvata kako profesionalne lobiste i lobističke firme, tako i organizacije civilnog
društva. Sličan pristup zauzela je i Evropska komisija, koja razlikuje tri kategori-
je lobista: 1) profesionalne lobističke i advokatske kancelarije, 2) lobiste koji su
zaposleni u firmi za koju lobiraju i udruženja trgovaca i industrijalaca, i 3) orga-
nizacije civilnog društva. Za svaku od navedenih kategorija lobista propisani su
posebni zahtevi u vezi sa informacijama koje moraju učiniti dostupnim javno-
sti. Ovaj ekstenzivni pristup u definisanju lobiranja odražava činjenicu da Evrop-
ska unija nije država, već međunarodna multilateralna organizacija sa određe-
nim sui generis elementima.
Da bi se sprečio konflikt interesa, pojedine zemlje, na primer Kanada, propisu-
44 ju zabranu za taksativno nabrojane članove vlade i vladinih tela da se profesio-
nalno bave lobiranjem federalne vlade u roku od pet godina od dana prestan-
ka javnih funkcija koje su obavljali.

5.2. Definicija lobiranja i lobističkih kontakata
Pod lobiranjem podrazumevaju se kontakti koje je lobista ostvario sa predstav-
nicima izvršne i zakonodavne vlasti radi promocije ili zaštite interesa svog kli-
jenta, uključujući i pripreme i planiranje ovih kontakata, naručena naučna i dru-
ga istraživanja i druge radnje preduzete u cilju njihovog korišćenja u lobistič-
kim kontaktima. Razlike postoje između zemalja u kojima se lobiranje vezuje za
24) OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service: Report on Implementation, 2007, str. 19.

promociju ekonomskih, političkih i drugih interesa (na primer u SAD-u) i zemalja
u kojima predmet lobiranja mogu biti samo ekonomski interesi klijenta (na pri-
mer u Mađarskoj i Poljskoj).
Pod lobističkim kontaktom podrazumeva se svaka usmena i pisana komunika-
cija koju je lobista ostvario sa predstavnicima izvršne ili zakonodavne vlasti u
ime svog klijenta sa ciljem da utiče ili u odnosu na: 1) izradu, amandmane, usva-
janje ili odbacivanje predloga zakona; 2) izmene već usvojenog zakona; 3) od-
luke vlade kada je reč o raspodeli budžetskih sredstava određenim korisnicima
(na primer konkursi za javne radove), korišćenje drugih izvršnih ovlašćenja (na
primer davanje javnih ovlašćenja) ili imenovanje nosilaca izvršne vlasti; i 4) ugo-
varanje sastanka između predstavnika izvršne i zakonodavne vlasti i klijenta.
Navedena definicija lobističkog kontakta ukazuje na to da se lobistički kontakt
može definisati subjektivno (svaka komunikacija sa ciljem da se utiče na...) ili
objektivno (svaka komunikacija u odnosu na...). Iskustvo Kanade pokazuje da
objektivna definicija lobističkog kontakta – koja težište stavlja na sredstva ko-
munikacije po određenim pitanijma (svaka usmena ili pisana komunikacija) a
ne na cilj ostvarene komunikacije (svaki kontakt, nezavisno od cilja koji se želi
ostvariti tim kontaktom) – omogućava bolju zaštitu od sukoba interesa. Pojedi-
ni kontakti sa predstavnicima izvršne i zakonodavne vlasti izuzeti su iz definici-
je lobističkog kontakta: javno saslušanje u odborima ili pododborima parlamen-
ta, davanje informacija na zahtev organa vlasti ili odazivanje na javni poziv vla-
sti na dostavu komentara, mišljenja ili sugestija.
Režim za lobiranje uređuje lobiranje kao trajno (organizovano) delovanje – ad
hoc kontakti sa predstavnicima izvršne ili zakonodavne vlasti nisu predmet po-
sebne regulative. Da li se radi o ad hoc ili trajnom lobiranju određuje se na osno-
vu broja kontakata (više od jednog) i prihoda koji se ostvaruju od određenog
klijenta na ime lobističkih aktivnosti. Ovakav pristup polazi od pretpostavke da
postoji uzročna veza između ostvarene nadoknade za lobiranje i učestalosti lo-
bističkih kontakata. Na primer, u SAD-u pojedinac ili lobistička organizacija ko-
ja nije ostvarila, niti planira da ostvari prihod veći od 2.500 $ za kvartalni period 45
na ime lobiranja za određenog klijenta – ne podleže obavezi registracije tog kli-
jenta u javnom registru koji se vodi pri Senatu.

5.3. Lobiranje i organizacije koje deluju za opšte dobro
Pojedine zemlje (na primer SAD i Kanada) imaju poseban pravni režim za lobi-
ranje organizacija koje deluju za opšte dobro (charities). Ove organizacije, zbog
važne uloge koje imaju u pružanju socijalnih i drugih usluga, uživaju poreske i
druge finansijske povlastice. Da se ove povlastice ne bi zloupotrebljavale, po-
sebna pravila propisuju na koji način ove organizacije mogu učestvovati u lo-
biranju. Ovo stoga što se (formalno) lobiranje, za razliku od javnog zagovara-

nja, ne tretira kao delatnost za opšte dobro per se. Međutim, organizacija koja
deluje za opšte dobro može obavljati lobističke aktivnosti koje su u vezi sa njenim
osnovnim statusnim ciljem kao svoju sporednu delatnost. Ključno pitanje koje
se postavlja jeste: na osnovu kojih parametara se određuje da li su lobističke ak-
tivnosti ostale u granicama sporedne delatnosti? Osnovni parametar u tom smi-
slu predstavlja visina finansijskih sredstava koje je organizacija potrošila na lo-
biranje. Na primer, u SAD-u organizacija koja deluje za opšte dobro može na lo-
biranje potrošiti 20% od prvih 500.000 $ ostvarenog godišnjeg prihoda, odno-
sno 15% od narednih 500.000 $ ostvarenog godišnjeg prihoda. Značajno pre-
koračenje propisanog cenzusa kao posledicu ima gubitak statusa organizacije
koja deluje za opšte dobro (a time i poreskih i drugih finansijskih povlastica).

5.4. Način ostvarivanja javnosti (transparentnosti) kod lobiranja
Jedan od kritičnih elemenata u režimu lobiranja svakako je ostvarivanje javno-
sti u radu lobista i lobističkih organizacija. U literaturi se navodi da je javnost ra-
da lobista i lobističkih organizacija igra u kojoj „svi dobijaju“. Javnost rada legi-
timiše delovanje lobista i lobističkih grupa i sužava prostor za kritiku da lobira-
nje doprinosi netransparentnom donošenje političkih odluka. Osim toga, jav-
nost rada omogućava lobistima da se upoznaju sa aktivnostima lobističkih or-
ganizacija koje zastupaju konkurentske ili suprotne interese. Javnost rada tako-
đe pomaže članovima interesnih grupa da se bolje informišu o aktivnostima
svojih organizacija. Konačno, javnost rada omogućava građanima da saznaju
ko je od privatnih aktera učestvovao u procesu donošenja političkih odluka, ka-
kve je stavove zastupao i kojim se argumentima vlast rukovodila prilikom do-
nošenja određenih odluka.
Javnost rada ostvaruje se na dva načina: upisom u poseban registar lobista i lo-
bističkih organizacija i podnošenjem odgovarajućih iz veštaja o radu. Kada je
reč o upisu u registar, u većini zemalja koje uređuju oblast lobiranja upis u re-
gistar je obavezan i predstavlja uslov za obavljanje lobističkih aktivnosti. Ova-
46 kav pristup sledi i Evropski parlament, ali ne i Evropska komisija, koja se opre-
delila za dobrovoljnost upisa u registar. Rešenje za koje se opredelila Evropska
komisija predmet je brojnih kritika (uključujući i one od strane Evropskog par-
lamenta). Uvažavajući opravdanost ovih kritika, Komisija je nedavno sa Parla-
mentom formirala zajedničku radnu grupu koja bi do kraja 2008. godine treba-
lo da pripremi predlog jedinstvenog i obaveznog registra lobista za sve politič-
ke institucije EU (Savet ministara, Parlament, Evropsku komisiju), kao i jedinstve-
ni kodeks ponašanja za lobiste. Jedinstveni registar trebalo bi da obezbedi pu-
nu transparentnost rada lobista, uključujući i informacije o njihovom finansira-
nju. Inicijativa Komisije i Parlamenta potvrđuje da sadržina podataka koji se
upisuju u registar presudno utiče na transparentnost celog sistema. Naime, su-

protno dobroj praksi (Kanada, SAD, Poljska, Mađarska), informacije o klijentu,
naknadi za lobističke usluge i lobističkim kontaktima koje se upisuju u registar
lobističkih organizacije pri Evropskom parlamentu i Komisiji nisu dostupne jav-
nosti, što podsticajno deluje na koruptivnu praksu u ovoj oblasti.
Kada je reč o izveštaju o radu lobiste (lobističke organizacije), uporedno posma-
trano, izveštaj se podnosi kvartalno ili godišnje i sastavni je deo registra. Izuzet-
no, novi kanadski Zakon o lobiranju predviđa da se izveštaj podnosi svakih me-
sec dana. U zemljama sa visokim stepenom regulacije, kao što su SAD i Kana-
da, osim podataka o lobisti i klijentu izveštaj sadrži i detaljan opis lobističkih
kontakata ostvarenih sa predstavnicima izvršne i zakonodavne vlasti u korist
određenog klijenta u određenom periodu. Sa druge strane, Evropski parlament
i Komisija ne regulišu obavezu podnošenja izveštaja o radu, što je takođe jedan
od nedostataka režima za lobiranje u Evropskoj uniji.

5.5 Sankcije
Efikasna primena režima za lobiranje u velikoj meri zavisi od režima sankcija. U
središtu režima sankcija nalazi se lobista. Javni službenici i predstavnici zakono-
davne i izvršne vlasti za eventualno protivpravno ponašanje odgovaraju po dru-
gom osnovu. Izuzetak od ovog pristupa predstavlja Poljska, koja u sedište reži-
ma sankcija za povredu obaveza u vezi sa lobiranjem stavlja nosioce javne vla-
sti. Uporedno posmatrano, osnovna sankcija za povredu režima lobiranja jeste
brisanje iz registra i zabrana lobiste da u određenom vremenskom periodu oba-
vlja lobističku delatnost. Pored toga, zakoni u ovoj oblasti propisuju novčane
kazne (na primer u Mađarskoj), ili novčane kazne i krivične sankcije (na primer
u SAD-u i Kanadi).
Kao što smo napomenuli, i zemlje u kojima lobiranje nije posebno uređeno
predviđaju krivične sankcije za protivpravno lobiranje predstavnika izvršne i za-
konodavne vlasti. Međutim, ove sankcije nisu nužno efikasne. Ovo stoga što
sankcionišu protivpravno vršenje uticaja na predstavnike izvršne i zakonodav-
ne vlasti (koruptivno ponašanje), ali ne i kršenje obaveza koje proizilaze iz re- 47
dovnog vršenja lobističke delatnosti (obaveze upisa u registar, obaveze podno-
šenja izveštaja, obaveze tačnosti upisanih podataka, itd.).
Sa druge strane, u zemljama koje propisuju posebne sankcije za lobiranje regi-
strovan je mali broj procesuiranih slučajeva u vezi sa povredom režima za lobi-
ranje. Na primer, u Kanadi je do sada procesuiran samo jedan takav slučaj. Za
ovo postoje dva objašnjenja. Prema prvom, optimističkom, to pokazuje da se
zakoni (ali i kodeksi) u ovoj oblasti efikasno primenjuju. Prema drugom, pesi-
mističkom, ovo je pre posledica činjenice da organi nadležni za kontrolu delo-
vanja lobističkih organizacija nemaju na raspolaganju ljudske i materijalne re-
surse neophodne za efikasnu kontrolu primene propisa u ovoj oblasti.

V. JAVNO ZAGOVARANJE I LOBIRANJE:
KRATAK PREGLED STANJA U SRBIJI

V. JAVNO ZAGOVARANJE I LOBIRANJE: KRATAK PREGLED
STANJA U SRBIJI

1. Ustavnopravni okvir za javno zagovaranje
Analiza Ustava Republike Srbije ukazuje na činjenicu da je ustavnopravni okvir
za javno zagovaranje u saglasnosti sa međunarodnim standardima i dobrom
uporednom praksom. Ustav naglašava važnost ljudskih prava u otvorenom i de-
mokratskom društvu zasnovanom na načelu vladavine prava. Pored toga, Ustav
omogućava i neposrednu primenu ustavnih prava, uključujući i ona koja su od
posebnog značaja za javno zagovaranje: slobodu govora i mišljenja, slobodu
udruživanja i javnog okupljanja, i pravo na peticiju državnim organima.
Sa druge strane, statusnopravni okvir za delovanje interesnih grupa, posebno
udruženja kao osnovnog instrumenta javnog zagovaranja, nije u saglasnosti sa
Ustavom, međunarodnim standardima i dobrom praksom. Pravni status udru-
ženja u Republici Srbiji regulisan je Zakonom o društvenim organizacijama i
udruženjima građana iz 1982. godine (republički zakon). Osim toga, u Republi-
ci Srbiji još je na snazi Zakon o udruživanju građana u udruženja, društvene or-
ganizacije i političke organizacije koji se osnivaju za teritoriju Socijalističke Fe-
derativne Republike Jugoslavije (SFRJ) iz 1990. godine (savezni zakon).
Između ostalog, navedeni propisi:
Prave anahronu pravnu distinkciju između „društvenih organizacija“ i
„udruženja građana“, za koju više nema ustavnopravnog osnova;
Zabranjuju delovanje neformalnih udruženja (raznih oblika građan-
skih inicijativa) – pre nego što počne sa delovanjem, udruženje mora 51
biti upisano u registar, a za povredu ove obaveze propisane su sank-
cije;
Zabranjuju pravnim licima, kao i stranim fizičkim licima, da budu osni-
vači udruženja;
Propisuju neopravdano visok minimalni broj osnivača udruženja;
Daju velika diskreciona ovlašćenja državnim organima u postupku
nadzora i odlučivanja o prestanku rada udruženja;
Ovlašćuju organ uprave da odlučuje o prestanku rada udruženja, su-
protno odredbama Ustava koji u ovoj oblasti predviđa nadležnost
ustavnog suda; i konačno,

Suprotno odredama Ustava, republički Zakon ograničava slobodu
udruživanja licima koja su osuđena za određena krivična dela, pet go-
dina nakon odslužene kazne, kao i licima protiv kojih se vodi krivični
postupak.

Kao članica Ujedinjenih nacija, Srbija je ratifikovala Međunarodni pakt o gra-
đanskim i političkim pravima. Nakon što je 3. aprila 2003. postala članica Save-
ta Evrope (SE), Srbija je 3. marta 2004. godine ratifikovala Evropsku konvenciju
o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (Evropska konvencija). Iako se slobo-
da udruživanja u oba instrumenta uređuje na sličan način i ima status osnov-
nog ljudskog prava, odredbe Evropske konvencije zaslužuju posebnu pažnju,
imajući u vidu poseban sistem sudske zaštite prava garantovanih Konvencijom.
Prijemom u članstvo SE i ratifikacijom Evropske konvencije Srbija je preuzela
obavezu da sopstveno zakonodavstvo uskladi sa odredbama Konvencije. Ovo
se, dakako, odnosi i na pravne propise kojima se uređuje sloboda udruživanja.
Da bi se obezbedilo efikasno ispunjavanje obaveza koje je Srbija preuzela, Ko-
mitet ministara SE doneo je odluku o uspostavljanju posebnog mehanizma
nadzora pod vođstvom Grupe izvestilaca o demokratskoj stabilnosti (Rappor-
teur Group on Democratic Stability). Grupa izvestilaca, preko generalnog sekre-
tara SE, podnosi Komitetu redovne kvartalne izveštaje. U izveštajima se ocenju-
je napredak koji je Srbija postigla u ispunjavanju preuzetih obaveza, i daju pre-
poruke u vezi sa merama koje je nužno preduzeti kako bi se ispunile preostale
obaveze. U dosadašnjim kvar talnim izveštajima Grupe izvestilaca redovno se
konstatuje da Srbija kasni sa donošenjem novog zakona o udruženjima.
Srbija je preuzela obavezu da novi zakon o udruženjima donese u roku od godi-
ne dana od dana prijema u SE, što znači da se sa ispunjavanjem ove obaveze ka-
sni više od četiri godine. Predlog Zakona o udruženjima koji se nalazio na dnev-
nom redu novembarskog zasedanja Skupštine, a koji je u velikoj meri u sagla-
snosti sa međunarodnim standardima i dobrom regionalnom praksom, Vlada je
52 decembra 2008. povukla iz skupštinske procedure, kako bi omogućila raspravu
o poverenju Vladi i usvajanje budžeta za 2009. godinu. Ovo je četvr ti put od
2001. da je predlog Zakona o udruženjima povučen iz skupštinske procedure.

2. Učešće građana u zakonodavnom postupku
U Srbiji ne postoji poseban i jednoobrazan mehanizam učešća građana i inte-
resnih grupa u zakonodavnom postupku. Doduše, pojedini zakoni – kao što je
to slučaj sa Zakonom o planiranji i izgradnji – sadrže odredbe o učešću građa-
na u izradi odgovarajućih prostornih dokumenta, ali su ove odredbe prevas-
hodno opšteg i deklaratornog karaktera. Pored toga, pojedina ministarstva raz-

vila su dobru praksu koja uključuje i objavljivanje nacrta zakona na veb strani-
cama ministarstva i poziv zainteresovanim licima da dostave svoje komentare
na nacrt zakona. Međutim, u nedostatku posebnog mehanizma kojim bi se ovo
pitanje regulisalo na jedinstven i obavezujući način, ova praksa prevashodno
zavisi od dobre volje ministara.

3. Formalno lobiranje
Formalno lobiranje u Srbiji nije regulisano. Nedostatak posebne regulative u
ovoj oblasti otežava razlikovanje legitimnog lobiranja od koruptivne prakse. Po-
lazeći od činjenice da se pozitivni režimi o zabrani konflikta interesa u Srbiji sma-
traju neadekvatnim, poseban režim za lobiranje mogao bi da bude važan ko-
rak u regulisanju konflikta interesa u ovoj oblasti.

4. Poslovnik o radu Narodne skupštine
Poslovnikom o radu Narodne skupštine bliže se uređuju način i organizacija
skupštinskog rada, uključujući i način obrazovanja poslaničkih grupa, i nadle-
žnost i način organizacije rada stalnih skupštinskih odbora. Odredbe Poslovni-
ka u značajnoj su meri usaglašene sa dobrom parlamentarnom praksom. Stal-
ni skupštinski odbori organizuju se na osnovu predloga poslaničkih grupa, sra-
zmerno broju narodnih poslanika koje imaju u Narodnoj skupštini. Odbori raz-
matraju i pretresaju pitanja iz nadležnosti Skupštine. Njihova osnovna funkcija
jeste da razmatraju i pretresaju predloge zakona i drugih opštih akata, kao i na-
čin sprovođenja zakona i drugih opštih akata, odnosno utvrđene politike u od-
ređenoj oblasti. Prema odredbama Poslovnika, jedan ili više poslanika imaju
pravo predlaganja zakona u određenoj oblasti. Iz ovoga se može zaključiti da i
skupštinski odbor implicite ima pravo predlaganja zakona, ako iza predloga sto-
je svi članovi određenog odbora.
53
Međutim, Poslovnik ne predviđa mogućnost organizovanja javnog saslušanja od
strane odbora. Pravilnik predviđa mogućnost da Skupština osnuje anketni od-
bor ili komisiju, ali odbor (komisija) ima bitno drugačiju funkciju od javnog sa-
slušanja. Naime, radi se o ad hoc radnom telu osnovanom radi vršenja posebnih
zadataka – sagledavanja stanja u određenoj oblasti i utvrđivanja činjenica o po-
jedinim pojavama ili događajima – pre nego o mehanizmu koji skupštinskim od-
borima omogućava dobijanje dodatnih informacija i razmenu mišljenje sa gra-
đanima, ekspertima i interesnim grupama o predlogu zakona ili drugom pita-
nju koje je na dnevnom redu odbora.

Poslovnik ne predviđa mogućnost formiranja neformalnih (višepartijskih) koa-
licija. Međutim, imajući u vidu da Ustav dopušta mogućnost da poslanici svoje
mandate neopozivo stave na raspolaganje stranci – što je standardna skupštin-
ska praksa – diskutabilno je u kojoj bi se meri ovaj oblik artikulisanja interesa
koristio i da je dopušten Poslovnikom.

54

VI. PREPORUKE ZA SRBIJU

1. Urediti mehanizam učešća građana u postupku
usvajanja zakona i drugih opštih akata:
Prvo, s obzirom na ključnu ulogu vlade u postupku donošenje zakona
i drugih opštih akata, urediti minimalne obaveze koje vlada i nadležna
ministarstva imaju u vezi sa informisanjem javnosti i učešćem građana
u postupku izrade nacrta zakona i drugih opštih akata: obavezu bla-
govremenog informisanja javnosti o programu rada ministarstva u
vezi sa izradom zakona i drugih opštih propisa; obavezu javnog obja-
vljivanje nacrta, uz poziv na dostavu komentara u propisanom roku; i
obavezu da se u obrazloženju predloga zakona i drugog opšteg akta
(nakon okončane javne rasprave) dostavljeni komentari grupišu po
srodnosti i navedu razlozi što su pojedini komentari usvojeni, odnosno
odbačeni. Zahvaljujući modernim oblicima komunikacije (Internet) i
planovima za uvođenje e-vlade u 2009. godini, transakcioni troškovi
ovog modela bili bi niski, a koristi višestruke – kao što je i elaborirano
u trećem poglavlju Izveštaja;
Drugo, izmeniti Poslovnik o radu Narodne skupštine i omogućiti or-
ganizovanje javnog saslušanja u nadležnim odborima. Institut javnog
saslušanja ima višestruko korisnu društvenu ulogu, osnovni je iz vor
dodatnog informisanja članova odbora o određenom pitanju i pred-
stavlja standardnu praksu u parlamentima demokratskih država; i 59
Treće, u cilju poboljšanja saradnje organizacija civilnog društva i Na-
rodne skupštine, uvesti institut registra organizacija civilnog društva
pri Narodnoj skupštini. Omogućiti direktnu komunikaciju registrova-
nih OCD-a sa skupštinskim odborima u vezi sa predlogom zakona i
drugih propisa koji se nalaze na dnevnom redu Skupštine – uključu-
jući i pravo OCD-a da zahtevaju učešće u javnom saslušanju nadle-
žnog odbora. Uvažavajući potrebu da se obezbedi efikasan rad Skup-
štine, sistem registracije mogao bi u početku da bude na raspolaganju
samo tzv. reprezentativnim organizacijama civilnog društva (krovne i
cehovske organizacije, itd.).

2. Doneti novi Zakon o udruženjima
U skladu sa međunarodnim standardima i obavezama koje proizilaze iz član-
stva u Savetu Evrope, doneti novi Zakon o udruženjima kako bi se unapredio
pravni okvir za delovanje interesnih grupa. Kao što je u iz veštaju elaborirano,
interesne grupe imaju ključnu ulogu u procesu javnog zagovaranja.

3. Otvoriti dijalog o opravdanosti uvođenja posebnog režima za formalno lobiranje:
Prvo, razmotriti eventualne prednosti, rizike i transakcione troškove
uvođenja posebnog režima za formalno lobiranje u Republici Srbiji,
posebno kada je reč o sprečavanju konflikta interesa u ovoj oblasti; i
Drugo, razmotriti da li ovaj režim treba ograničiti na lobiranje privat-
nih ekonomskih interesa.

60

Autor:

Izdavač:
Program Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP)

Grafički dizajn:
Olivera Batajić

Lektura i korektura:
Ivanka Andrejević

Štampa:
Dedraplast, Beograd

Tiraž:
350

ISBN 978-86-7728-101-4

CIP – Каталогизација у публикацији
Народна библиотека Србије, Београд

328.184
005.575
328.184 (497.11)
005.575 (497.11)

ГОЛУБОВИЋ, Драган, 1962-
Zagovaranje i lobiranje u parlamentu i
organima izvršne vlasti : uporedna iskustva i
preporuke za Srbiju / Dragan Golubović. -
Beograd : Program Ujedinjenih nacija za
razvoj (UNDP), 2009 (Beograd : Dedraplast). -
60 str. : tabele ; 21 cm

Tiraž 350. - Napomene i bibliografske
reference uz tekst.

ISBN 978-86-7728-101-4

a) Лобирање b) Лобирање - Србија
COBISS.SR-ID 156244748

Zagovaranje i lobiranje u organima srbije

Zagovaranje i lobiranje u organima srbije

Recomendados

Recomendados

Mais conteúdo relacionado

Semelhante a Zagovaranje i lobiranje u organima srbije

Semelhante a Zagovaranje i lobiranje u organima srbije (14)

Mais de Aleksandra Inić

Mais de Aleksandra Inić (20)

Zagovaranje i lobiranje u organima srbije