1. TEORI-TEORI SIKLUS KEBIJAKAN
Siklus Kebijakan – Sebuah Model Sederhana dari Proses Kebijakan
Pada tahun 1956 Lasswell memperkenalkan tujuh tahap model proses kebijakan yang
terdiri dari kecerdasan, promosi, rekomendasi, pemanggilan, aplikasi, pemutusan, dan
penilaian. Model ini telah sangat berhasil sebagai kerangka dasar bagi bidang studi kebijakan
dan menjadi titik awal dari berbagai tipologi proses kebijakan. Versi-versi yang
dikembangkan oleh Brewer dan Deleon (1983), Mei dan Wildavsky (1978),Anderson (1975),
dan Jenkins (1978) adalah salah satu yang paling banyak diadopsi. Saat ini, perbedaan antara
agenda-setting, perumusan kebijakan, pengambilan keputusan, pelaksanaan, dan evaluasi
(akhirnya mengarah ke terminasi) telah menjadi cara yang konvensional untuk dapat
menggambarkan kronologi proses kebijakan.
Pemahaman Lasswell tentang model proses kebijakan lebih bersifat preskriptif
(menentukan) dan normatif daripada deskriptif dan analitis. Sementara studi empiris tentang
pengambilan keputusan dan perencanaan dalam organisasi, yang dikenal sebagai teori
perilaku pengambilan keputusan yang dikemukakan oleh Simon (1947), telah berulang kali
menunjukkan bahwa pembuatan keputusan pada kenyataannya biasanya tidak mengikuti
urutan tahap diskrit, perspektif tahapan masih dianggap sebagai tipe-ideal dalam perencanaan
rasional dan pengambilan keputusan. Menurut model rasional, pembuatan keputusan apapun
harus didasarkan pada analisis yang komprehensif terhadap masalah dan tujuan, diikuti oleh
koleksi inklusif dan analisis informasi dan mencari alternatif terbaik untuk mencapai tujuan
tersebut. Ini meliputi analisis biaya dan manfaat dari opsi yang berbeda dan seleksi akhir dari
arah tindakan.
Perspektif tahapan Lasswell telah melampaui analisis formal dari lembaga tunggal
yang mendominasi bidang kajian tradisional administrasi publik yang berfokus pada
kontribusi dan interaksi yang berbeda dari aktor dan institusi dalam proses kebijakan.
Selanjutnya, perspektif tahapan telah membantu mengatasi bias ilmu politik di sisi-masukan
(perilaku politik, sikap, organisasikepentingan) dari sistem politik. Kombinasi antara model
input-output Easton dengan perspektif tahapan Lasswell kemudian berubah menjadi model
siklus. Perspektif siklus menekankan proses umpan balik (loop) antara output dan input dari
pembuatan kebijakan, yang menyebabkan proses kebijakan berlangsung terus-menerus.
Integrasi model input-output Easton juga berkontribusi lebih lanjut pada diferensiasi dari
1

2. proses kebijakan. Alih-alih berakhir dengan keputusan untuk mengadopsi program tindakan
tertentu , fokus diperluas untuk mencakup pelaksanaan kebijakan dan, khususnya, reaksi dari
kelompok sasaran yang terkena (dampak) dan dampak yang lebih luas dari kebijakan di
dalam masing-masing sektor sosial (hasil).
Hogwood dan Peters (1983) mengusulkan gagasan tentang suksesi kebijakan untuk
menggarisbawahi bahwa kebijakan baru berkembang dalam suatu lingkungan yang telah
dipadati dengan kebijakan yang telah ada sebelumnya. Oleh karena itu, sebelum kebijakan
baru menjadi bagian utama dari lingkungan pembuatan kebijakan sistemik; sering kebijakan
lain bertindak sebagai hambatan utama bagi pengadopsian dan implementasi kebijakan baru
dalam ukuran tertentu. Pada saat yang sama, kebijakan membuat efek samping dan menjadi
penyebab masalah kebijakan berikutnya - lintas sektor (misalnya, konstruksi jalan yang
mengarah ke masalah lingkungan) serta dalam sektor-sektor (misalnya, subsidi untuk produk
pertanian menyebabkan overproduksi) - dan, karenanya,kebijakan baru itu sendiri ("kebijakan
menjadi penyebab dirinya sendiri, "Wildavsky 1979, 83-85).
Tahap Siklus Kebijakan
Agenda-Setting: Pengakuan Masalah dan Seleksi Isu
Pembuatan kebijakan mensyaratkan pengakuan dari masalah kebijakan. Soal
pengakuan itu sendiri membutuhkan masalah sosial yang telah didefinisikan sebagai sesuatu
yang memerlukan kebutuhan intervensi negar. Langkah kedua bahwa masalah yang diakui
sebenarnya dimasukkan ke dalam agenda untuk mempertimbangkan secara serius aksi publik
(agenda-setting). Agenda tidak lebih dari "daftar subjek atau masalah yang pejabat pejabat
pemerintahan, dan orang-orang di luar pemerintah yang erat berhubungan dengan orang-
orang pejabat pejabat, menaruh perhatian serius pada waktu tertentu "(Kingdon 1995,3)
Hasil agenda-setting adalah seleksi antara beragam masalah dan isu. Ini adalah proses
penataan masalah strategi kebijakan mengenai potensi dan instrumen yang membentuk
pengembangan kebijakan pada tahap berikutnya dari siklus kebijakan. Jika asumsi ini
diterima bahwa tidak semua permasalahan yang ada bisa menerima tingkat perhatian yang
sama (dan beberapa tidak diakui sama sekali, lihat Baumgartner dan Jones 1993, 10),
pertanyaan tentang mekanisme agenda-setting muncul. Apa yang dianggap sebagai masalah
kebijakan? Bagaimana dan kapan masalah kebijakan menjadi agenda pemerintah? Dan
mengapa masalah lain dikecualikan dari agenda? Selain itu, siklus perhatian masalah, dan
2

3. pasang surut solusi berhubungan dengan masalah spesifik yang menjadi aspek relevan dari
studi kebijakan yang memiliki perhatian terhadap agenda-setting.
Penelitian sistematis dalam agenda-setting terlebih dulu muncul sebagai bagian dari
kritik terhadap pluralisme dalam Amerika Serikat. Salah satu pendekatan klasik
mengemukakan bahwa perdebatan politik dan, karenanya, agenda-setting, muncul dari
konflik antara dua aktor, dengan aktor politik yang kurang kuat yang ingin meningkatkan
perhatian pada masalah (ekspansi konflik) (Schattschneider 1960). Yang lainnya
menyarankan bahwa agenda-setting ialah hasil dari suatu proses penyaringan isu dan
masalah, sehingga non-keputusan (isu-isu dan masalah yang sengaja dikeluarkan dari agenda
formal). Langkah penting dalam proses agenda-setting adalah memindahkan suatu masalah
dari pengakua – sering dinyatakan oleh kelompok-kelompok yang berkepentingan atau aktor
yang terkena dampak – ke agenda politik formal.
Pertemuan dari sejumlah faktor dan variabel yang berinteraksi menentukan apakah isu
kebijakan menjadi topik utama dalam agenda kebijakan. Faktor-faktor ini mencakup kondisi-
kondisi material lingkungan kebijakan (seperti tingkat perkembangan ekonomi), dan aliran
dan siklus ide dan ideologi, yang penting dalam mengevaluasi masalah dan menghubungkan
mereka dengan solusi (proposal kebijakan). Dalam konteks itu, konstelasi kepentingan antara
aktor yang relevan, kapasitas lembaga yang bertanggung jawab untuk bertindak secara
efektif, dan siklus persepsi masalah publik serta solusi yang berhubungan dengan masalah
yang berbeda adalah sangat penting.
Sementara model agenda-setting sebelumnya berkonsentrasi pada aspek ekonomi dan
sosial sebagai variabel penjelas, pendekatan yang lebih baru menekankan peran gagasan,
yang dinyatakan dalam wacana publik dan profesional (misalnya, komunitas epistemis; Haas
1992),dalam membentuk persepsi masalah tertentu. Baumgartner dan Jones (1993, 6)
memperkenalkan gagasan monopoli kebijakan sebagai "monopoli dalam pemahaman politik"
dari masalah kebijakan tertentu dan pengaturan kelembagaan yang memperkuat "citra
kebijakan" tertentu, mereka menyatakan bahwa agenda-setting dan perubahan kebijakan
terjadi ketika "monopoli kebijakan" menjadi semakin diperdebatkan dan sebelumnya (atau
setidaknya "non-aktif") aktor yang tidak berkepentingan dimobilisasi. Mengubah gambar
kebijakan sering terkait dengan perubahan "tempat" kelembagaan di mana masalah-masalah
diperdebatkan (Baumgartner dan Jones, 1993, 15; 2002, 19-23).
Formulasi Kebijakan Dan Pengambilan Keputusan
3

4. Selama tahap dari siklus kebijakan, dinyatakan masalah, proposal, dan tuntutan
berubah ke dalam program pemerintah. Formulasi kebijakan dan adopsi mencakup definisi
tujuan – apa yang harus dicapai dengan kebijakan – dan pertimbangan alternatif tindakan
yang berbeda. Beberapa penulis membedakan antara perumusan (alternatif untuk tindakan)
dan adopsi akhir (keputusan formal untuk mengambil kebijakan). Karena kebijakan tidak
akan selalu diformalkan ke program terpisah dan pemisahan yang jelas antara formulasi dan
pengambilan keputusan sangat sering mungkin terjadi, kita memperlakukan mereka sebagai
sub tahapan dalam satu panggung dari siklus kebijakan.
Dalam upaya mencoba untuk memperhitungkan gaya, pola,dan hasil yang berbeda
dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan, studi tentang tahap kerangka siklus
telah sangat berorientasi teori. Selama dua dekade terakhir ini, koneksi berbuah dengan teori
keputusan organisasi yang telah berkembang. Pada saat yang sama, studi perumusan
kebijakan telah lama sangat dipengaruhi oleh upaya untuk memperbaiki praktek dalam
pemerintah dengan memperkenalkan teknik dan alat perumusan keputusan yang lebih
rasional. Hal ini menjadi paling nyata selama masa kejayaan perencanaan politik dan
kebijakan reformasi di 1960-an dan 1970-an. Analisis Kebijakan adalah bagian dari koalisi
reformasi yang terlibat dalam pengembangan alat-alat dan metode untuk mengidentifikasi
kebijakan yang efektif dan hemat biaya (lihat Wittrock, Wagner, dan Wollmann 1991, 43-51;
Wollmann 1984).
Ilmuwan politik berpendapat (Lindblom 1968; Wildavsky 1979) bahwa pengambilan
keputusan tidak hanya terdiri dari pengumpulan informasi dan pengolahan (analisis), tetapi
terutama terdiri dari resolusi konflik dalam dan di antara aktor-aktor publik dan swasta dan
pemerintah departemen (interaksi). Dalam hal pola interaksi antar departemen, Mayntz dan
Scharpf (1975) berpendapat bahwa biasanya mengikuti jenis koordinasi negatif (berdasarkan
urutan partisipasi departemen yang berbeda setelah program kebijakan awal telah disusun)
bukan dari usaha ambisius dan kompleks koordinasi positif (penyatuan solusi kebijakan yang
disarankan sebagai bagian dari penyusunan), sehingga mengarah ke proses khas pembuatan
kebijakan yang reaktif. Tujuan ilmu politik berbasis analisis kebijakan ialah untuk
menyarankan pengaturan kelembagaan yang akan mendukung pembuatan kebijakan yang
lebih aktif.
Pemerintah dan PNS lebih tinggi tidak sepenuhnya lepas dari masyarakat yang lebih
luas ketika merumuskan kebijakan; sebaliknya, mereka terus-menerus berinteraksi dengan
aktor-aktor sosial dan membentuk pola hubungan yang agak stabil (Jaringan kebijakan).
4

5. Sedangkan keputusan akhir dari kebijakan tertentu tetap berada di wilayah lembaga yang
bertanggung jawab (terutama kabinet, menteri, DPR), keputusan ini didahului oleh proses
negosiasi pembentukan kebijakan lebih atau kurang informal, dengan menteri departemen
(dan unit dalam departemen), kelompok kepentingan terorganisir dan, tergantung pada sistem
politik, anggota parlemen terpilih dan rekan mereka sebagai pemain utama. Sejumlah
penelitian kebijakan dengan yakin berpendapat bahwa proses-proses dalam tahap awal
pembuatan keputusan sangat mempengaruhi hasil akhir dan sangat sering membentuk
kebijakan yang lebih besar daripada proses akhir dalam arena parlemen (Kenis dan Schneider
1991). Selain itu, penelitian ini menjadi argumen yang kuat dalam membantah model rasional
perumusan keputusan. Alih-alih pilihan rasional antara kebijakan alternatif, hasil
pengambilan keputusan dari tawar-menawar antara aktor-aktor yang beragam dalam
subsistem kebijakan yang – hasil yang ditentukan oleh sumber daya konstelasi dan kekuatan
(substansial dan kelembagaan) kepentingan aktor yang terlibat dan proses penyesuaian yang
saling menguntungkan partisan. Dengan demikian, membentuk gaya khas (Lindblom 1959,
1979) dari pembentukan kebijakan semacam ini, terutama dalam alokasi anggaran
(Wildavsky 1964, 1988).
IMPLEMENTASI
Proses implementasi kebijakan yang ideal akan mencakup elemen inti sebagai berikut:
Spesifikasi detail program (yaitu, bagaimana dan dimana lembaga / organisasi
seharusnya program akan dieksekusi? Bagaimana hukum / program ditafsirkan)?;
Alokasi sumber daya (yaitu, bagaimana anggaran didistribusikan? personil yang
mana yang akan mengeksekusi program? unit organisasi yang mana yang akan
bertanggung jawab untuk eksekusi)?;
Keputusan (yaitu, bagaimana keputusan kasus tunggal dilakukan?).
Deteksi tahap pelaksanaan sebagai missing link (Hargrove 1975) di dalam studi kebijakan
dapat dianggap sebagai salah satu inovasi konseptual yang paling penting dari penelitian
kebijakan pada 1970-an. Sebelumnya, pelaksanaan kebijakan ini tidak diakui sebagai tahap
yang terpisah di dalam atau elemen dari proses pembuatan kebijakan.
Awalnya, implementasi dipandang dari perspektif yang kemudian disebut pendekatan
top-down. Pelaksanaan studi generasi pertama sehingga berbagi pemahaman hirarki, top-
down pemerintahan, setidaknya sebagai ukuran normatif bagi penilaian hasil implementasi.
Penelitian Implementasi tertarik dalam mengembangkan teori tentang pekerjaan apa . Salah
5

6. satu cara untuk melakukannya ini adalah menilai efektivitas berbagai jenis instrumen
kebijakan berdasarkan tertentu teori tentang hubungan sebab dan akibat. Kebijakan instrumen
telah diklasifikasikan ke dalam peraturan, keuangan, informasi, dan alat kebijakan organisasi
(lih. Hood 1983; Mayntz 1979; Vedung 1998, lihat Salomon, 2002, untuk klasifikasi yang
lebih terdiferensiasi
Perspektif bottom-up menyarankan sejumlah reorientasi analisis yang kemudian
diterima dalam penerapan yang lebih luas dan literatur kebijakan. Pertama, peran sentral
lembaga implementasi dan personil mereka dalam membentuk hasil kebijakan yang
sebenarnya telah mengakui (jalan tingkat birokrasi, Lipsky 1980); khususnya pola mengatasi
tuntutan yang beragam dan bertentangan yang sering dikaitkan dengan kebijakan adalah tema
penelitian yang berulang (lihat juga Lin 2000; Hill 2003; Deleon dan Deleon 2002). Kedua,
fokus pada kebijakan tunggal dianggap sebagai masukan ke dalam proses pelengkapan
implementasi, jika tidak diganti, oleh perspektif yang dianggap kebijakan sebagai hasil dari
pelaksanaan hasil dari interaksi pelaku yang berbeda dan program yang berbeda.
Singkatnya, penelitian implementasi memainkan peran utama dalam memicu
penelitian kebijakan melangkah jauh dari suatu negara terpusat, yang terutama tertarik dalam
meningkatkan internal administrasi dan kapasitas pemerintah dan meningkatkan desain
program dan implementasi. Sejak akhir tahun 1980an, penelitian kebijakan terutama tertarik
pada pola interaksi negara-masyarakat dan perhatiannya telah bergeser terhadap pengaturan
institusional bidang organisasi dalam masyarakat yang lebih luas (misalnya, kesehatan,
pendidikan, atau bagian ilmu). Jaringan Kebijakan dan negosiasi mode koordinasi antara
aktor-aktor publik dan swasta tidak saja (analitis) dianggap sebagai pola meresap yang
mendasari pembuatan kebijakan-kontemporer, namun juga (normatif) dianggap sebagai cara
yang efektif dari pemerintahan yang mencerminkan kondisi modern masyarakat. Studi
pembuatan kebijakan semakin menurun mengikuti model tahap tradisional, namun mencakup
semua jenis aktor di bidang organisasi dan peraturan, dengan demikian mengurangi kerangka
siklus kebijakan.
EVALUASI DAN PENGHENTIAN
Pembuatan kebijakan seharusnya berkontribusi untuk memecahkan masalah atau
paling tidak mengurangi beban masalah. Selama tahap evaluasi dari siklus kebijakan, hasil
kebijakan yang diharapkan bergerak ke pusat perhatian. Alasan normatif yang masuk akal
bahwa, akhirnya, pembuatan kebijakan harus dinilai terhadap tujuan dimaksud dan dampak
6

7. yang membentuk titik awal evaluasi kebijakan. Namun, evaluasi tidak hanya terkait dengan
tahap akhir dalam siklus kebijakan yang baik berakhir dengan penghentian kebijakan atau
mendesain ulang berdasarkan persepsi masalah yang diubah dan agenda-setting. Pada saat
yang sama, penelitian evaluasi membentuk sub disiplin terpisah dalam ilmu kebijakan yang
berfokus pada hasil yang diharapkan dan konsekuensi yang tidak diinginkan dari kebijakan.
Studi Evaluasi tidak terbatas pada tahap tertentu dalam siklus kebijakan, melainkan perspektif
yang diterapkan untuk seluruh proses pembuatan kebijakan dan dari perspektif yang berbeda
dalam hal waktu (ex ante, ex post).
Selain itu, peran evaluasi dalam proses kebijakan jauh melampaui ruang lingkup studi
evaluasi ilmiah. Kebijakan evaluasi berlangsung rutin dan sebagai bagian proses dan
perdebatan politik. Oleh karena itu, evaluasi ilmiah telah dibedakan dari evaluasi administrasi
yang dilakukan atau diprakarsai oleh administrasi publik dan evaluasi politik yang dilakukan
oleh beragam aktor dalam arena politik, termasuk masyarakat luas dan media (lih. Howlett
dan Ramesh 2003, 210-16).
Evaluasi dapat menyebabkan pola beragam dari pelajaran kebijakan,dengan implikasi
yang berbeda dalam hal mekanisme umpan balik dan potensi me-restart proses kebijakan.
Satu pola kebijakan sukses akan diperkuat, sebuah pola yang membentuk ide inti dari proyek
percontohan yang disebut (atau model percobaan), di mana ukuran tertentu terlebih dulu
diperkenalkan dalam (teritorial, substantif, atau temporal) konteks terbatas dan hanya
diperpanjang jika evaluasi mendukung. Namun, daripada meningkatkan berdasarkan bukti
pembuatan kebijakan, proyek percontohan dapat mewakili alat yang digunakan untuk tujuan
menghindari konflik; tindakan diperebutkan tidak akhirnya diadopsi tapi diambil sebagai
proyek percontohan dan ditunda sampai suasana politik sudah matang bagi tindakan yang
lebih tahan lama.
7