1. PARADIGME
PLURALISME
KAMPEN OM OFFENTLIG STYRING
Betina Wolfgang Rennison
Ph.d. Lektor. AAU.
Inst. for Sociologi &
socialt arbejde. COMA.
bwr@socsci@aau.dk
2970-6060
MPG – AAU – 2015
2. OPRÅB: Slut med NPM - tid til et nyt paradigme!
Typisk 30 årsmargin for paradigmeskifte:
1. Kontrolparadigmet (ca. 1901-1930)
2. Rationaliseringsparadigmet (ca. 1930-1965)
3. Professionsparadigmet (ca. 1965-1980)
4. Managementparadigmet (ca. 1980-?).
The ‘one best way’ er blevet til ‘the worst way’
– så ‘now, what way!?’...
POINTE: MANY BEST WAYS: Det er et vilkår i en kompleks
offentlig opgavevaretagelse, at forskelligartede og ofte
modstridende ledelses- og styringsidealer eksisterer side
om side.
DAGENS HOVEDPOINTE
5. Kendetegnet ved;
1. regelstyring baseret på politisk udstukne regler, rammer og
forordninger
2. klassisk arbejdsdeling mellem politikere, der lovgiver og
administratorer, der implementerer; mellem ledere der
planlægger og medarbejdere der udfører [‘hånd og ånd’]
3. centralisering; pyramidestruktur, kommando- og kontrolhierarki
4. standardisering, faste rutiner, administrative procedurer og
dokumenteringskrav
5. de offentligt ansattes upartiskhed, etiske disciplin og ubrydelige
loyalitet overfor sagen og formålet.
Endemålet: At sikre individuelle og sociale rettigheder samt
klassiske værdier som retssikkerhed, tryghed, ligebehandling,
ensartethed, saglighed, pålidelighed, ordentlighed, lovformelighed,
konsistens og kontinuitet.
WEBERIANSK BUREAUKRATI
6. ”Nøjagtighed, hurtighed, entydighed,
dokumentkundskab, kontinuitet, diskretion,
ensartethed, streng underordning, færre
gisninger, lavere sagsomkostninger og
mindre faglige og personlige belastninger
- alle disse træk nærmer sig det optimale.”
(Weber 1997 [1922]:126)
M. Weber
1864-1920
DET OVERLEGNE BUREAUKRATI
7. PRINCIP POSITIV EFFEKT NEGATIV EFFEKT
Hierarkise-
ringsprincip
Tydelige kommandoveje, faste
roller og relationer, klar
ansvarsplacering
Centralistisk topstyring, rationelt
regulerede sociale relationer, potentiel
ansvarsforflygtigelse
Regelprincip Befriende – regler som ramme,
tempo-fordel, forudsigelighed,
sikkerhed, tryghed, konflikt-
minimerende, rule-of-law
fremfor rule-of-man
Begrænsende – regler som restriktion,
skønsbetragtning udelades, ’onde
cirkler’ – regler på regler, regler for
reglens egen skyld
Universalise-
ringsprincip
Ensartethed og lige behandling
af alle
Ensretning, retten til at være forskellig,
til at ’falde udenfor’ kategorierne,
forsvinder
Specialise-
ringsprincip
Klar opgavefordeling, høj faglig
ekspertise, hurtigt og effektivt
Fragmentering, manglende helhedssyn,
teknokratiets snæversynethed
Sagligheds-
princip
Saglig-faglig argumentation,
uvildighed, objektiv behandling
Anonymiseret, akademiseret, uperson-
ligt, fremmedgørende afstandsregime
Standardise-
ringsprincip
Entydighed, genkendelighed,
sammenlignelighed
Naiv planlægningsoptimisme, blindhed
for det særlige/unikke, rigiditet, der
kvæler kreativitet og spontanitet
Formalise-
ringsprincip
Gennemsigtighed, dokumen-
tering af det skete/ gjorte,
eksplicitering af faglighed/
kompetencer
Ineffektive, komplicerede registrerings-
systemer, sjælløs kalkulering,
dokumentationskrav læst som
mistillidserklæringer
8. ”[Bureaukratiet er befolket med] mænd, som behøver
orden og intet andet end orden, som er så fuldstændig
tilpasset til den, at de bliver nervøse og bange og
fuldstændig fortabte, hvis denne orden svigter et
øjeblik. At verden ikke vil kende andet end disse
ordensmænd - det er den udvikling, vi er fanget i,
og det centrale spørgsmål er… hvad kan vi stille op
med dette maskineri for at bevare en lille del af
menneskeligheden fri fra denne udstykning af sjælen,
fri fra det bureaukratiske livsideals totale dominans.”
(Weber 1924)
ORDENSMÆNDENES DOMINANS
10. Den offentlige sektor er:
1. FOR TUNG
– Bureaukratiproblem
2. FOR LANGSOM
– Effektivitetsproblem
3. FOR UFLEKSIBEL
– Fleksibilitetsproblem
4. FOR DYR
– Udgiftsproblem
PARADIGMETS TRICKER
11. Fra retliggørelse og juridisk legalitet til forretningsgørelse og
økonomisk rentabilitet
Fra korrekt administration til professionel ledelse (’management’)
Fra centralisering og topstyring til decentralisering og øget lokal
dispositionsfrihed
Fra kommandokædens fremmedstyrede ’institutioner’ til koncernens
selvstyrede ’virksomheder’
Fra lukket hierarki til åbent marked
Fra monopol til konkurrence og valgfrihed
Fra borger/klient til bruger/kunde
Fra universelle ydelser til individtilpassede ydelser
Fra forvaltningsakter (love, cirkulærer og regulativer) til kontrakter
Fra regel- og rammestyring til incitament- og resultatstyring
Fra regler og procedurer til mål, missioner og key performance
indicators.
FRA FORVALTNING TIL FORRETNING
12. NPMs syv doktriner (C. Hood 1991):
1. Synlig professionel ledelse
Letting and making managers manage! (D.F. Kettl 1997)
2. Eksplicitte mål for performance
3. Fokus på output
4. Disaggregering (selvstændige resultatenheder)
5. Konkurrence og markedsgørelse
6. Brug af ledelsesmetoder fra den private sektor
7. Effektiv ressourceudnyttelse
‘A PUBLIC MANAGEMENT FOR ALL SEASONS’
13. NPM indebærer; ”the idea of a shift in emphasis from policy making
to management skills, from stress on process to a stress on output,
from orderly hierarchies to an intendedly more competitive basis for
providing public services, from fixed to variable pay and from a
uniform and inclusive public service to a variant structure with more
emphasis on contract provision.” (Hood 1991:9)
“New public management then seeks to dismantle the bureaucratic
pillar of the Weberian model of traditional public administration.
Out with large, multipurpose hierarchical bureaucracies…and in with
lean, flat, autonomous organizations drawn from the public and
private sectors and steered by a tight central leadership corps…
a good new public management system gives managers the freedom
to manage…Contracts defined by performance targets and agreed
systems of performance measurement drive the system rather than
direct political or bureaucratic oversight.” (Stoker 2006:44f)
ET MARKANT SYSTEMSKIFTE
14. Input-output black-boxen åbnes op, der skabes større
synlighed om sammenhæng mellem ressourceforbrug og
velfærdsoutput og således mulighed for efterprøvning af, om
bestemte indsatser skaber de intenderede effekter.
Den strengere økonomisk styring og budgetdisciplin afføder
en opbremsning af ustyrlige udgiftsstigninger og en større
økonomisk ansvarlighed.
Monopolopbrud og opblødning af grænsen mellem offentlig
og privat opgaveløsning muliggør en rationel beslutning om,
hvor opgaverne løses bedst og billigst.
Konkurrencen giver de offentlige organisationer mulighed for
at oppe sig, benchmarke og profilere sig som attraktive
alternativer til konkurrenternes tilbud.
NPMS GEVINSTER I
15. Med stigende efterspørgselsstyring, brugerrepræsenta-
tioner, brugerundersøgelser etc., har brugerne potentielt
fået større indflydelse og medbestemmelse.
Nye styringsmetoder (fx resultatkontrakter og bestiller-
udfører-modeller) åbner mulighed for en aktiv styrings-
dialog og afbalancering af politiske, faglige og
økonomiske hensyn.
Den respektive organisatoriske enhed ses ikke blot som
det yderste led i et myndighedshierarki, der skal
implementere hvad andre dikterer, men forventes at
træde i karakter som selvstyrende virksomheder og
strategiske enheder, som definerer eget ledelsesrum
og bestemmer egen (ind)retning.
NPMS GEVINSTER II
16. ! Blind bundlinje-fiksering og kritikløs overførsel af markeds-
økonomisk logik på samfundsområder, der er styret af ikke-
økonomiske forhold
! Topstyret managementkultur (NPM er netop ’management’,
ikke ’leadership’), der har skabt større afstand mellem centrale
og decentrale niveauer; mellem kommandobro og maskinrum
! Egennytteorientret kundementalitet, hvor stærke brugerne
bliver krævende free agents på et marked, der gør kunden til
kongen
! Undergravning af fagprofessionelles råderum og professions-
etik – et ‘loss of agency’, der reducerer fagligheden til KPI’ere
og afkrydsning i et registreringsskema
! Sjælløs kalkulering skabt via minuttyranni, kvantificeringslogik
og tællelighedens regime, hvor al tid skal registreres, alle
ydelser prisfastsættes i detaljen, hvilket indsnævrer fokus til
det, som kan tælles og vejes
NPMS KRITISKE KONSEKVENSER
17. ! Belastende for arbejdsglæden og det psykiske arbejdsmiljø at
arbejde under stram tids- og aktivitetsstyring, hvor mange
former for indsigt og erfaring ikke ’tæller med’, i et stadig
stigende tempo og med begrænsede ressourcer til at efterleve
egne faglige kvalitetsstandarder
! Innovationshæmmende idet der blot fokuseres på at måle og
veje resultater fremfor på, hvad der kan gøres anderledes
! Degenererende for videndeling da fokus er på konkurrence
mellem sektorer, medarbejdere og organisationer i stedet for
på samarbejde
! Svigtende helhedssyn og manglende tværgående indsatser
grundet atomiserede drifts-, budget- og resultatenheder, der
udelukkende honoreres for egen isolerede performance i
henhold til særskilte ydelsesspecifikke og kontraktlige forhold.
NPMS KRITISKE KONSEKVENSER
18. Chefdesignerne bag NPM
og dens ‘reguleringseksplosion’:
”TILGIV OS, VI VIDSTE IKKE, HVAD VI GJORDE”
”I de velmente bestræbelser på at synliggøre, klargøre og motivere til
øget kvalitet gennem dokumentation er vi nået til et stade, hvor
styringen er kammet over og blevet sin egen værste fjende. Vi har sat
et vældigt system i gang, som udarbejder omfangsrige kontrakter,
evalueringer, årsrapporter, akkrediteringer og så videre, uden at det
har ført til øget tilfredshed med kvaliteten. Mange af de ting, der er
blevet indført de sidste 10-15 år for at fremme produktivitet og
kvalitet, er nu begyndt at hæmme den offentlige sektors udvikling.
Nogle steder er der ligefrem tale om direkte destruktiv styring.”
(Gjørup m.fl. Politikken, 29.03.07)
SYNDSFORLADELSEN
NB: Også ‘chef-chef-designeren’
OECD tilkendegav i 2010 , at
NPM havde spillet fallit
19. - MISSION COMPLETED!
NPM har sejret (ad helvede til)
- MISSION NOT YET FULFILLED!
En af hovedproblemerne med NPM er ikke, at programmet er
gennemført, men at det i vid udstrækning IKKE er gennemført.
Der er fortsat uindfriede forventninger; afbureaukratisering, udlicitering,
politikere som strateger, reel decentralisering og således mere autonomi
-mindre kontrol, større resultatfokus-mindre procedurerytteri, mere
simple og ind-til-benet målingssystemer, mere fleksible, ikke fast
forhåndsaftalte præstationslønsordninger, endnu bedre brugerbetjening
ERGO: Der er intet galt med NPM-konceptet – det er blot forkert
implementeret. Vi må derfor ændre det hidtidige teknokratiske
‘pseudo-NPM’ så det bliver i overensstemmelse med dets oprindelige
intentioner.
NPM PÅ RETRÆTE ELLER FREMMARCH?
20. ? Hvordan realiseres leveringsbetingelsen ‘mere for mindre’;
en samtidig styrkelse af såvel samfundsøkonomi som velfærdskvalitet?
? Hvordan hindre at rationaliseringsbestræbelserne og optimeringen af
enkelt-processer fragmenterer den offentlige sektor i usammenhængende
enkelt-dele; subtimerende resultatenheder?
? Hvad er vores ‘core-business? Hvordan finder vi ind til kerneydelsen?
Hvordan blive endnu bedre til at flytte fokus fra output til impact?
Hvordan sikrer vi at udførte/planlagte aktiviteter faktisk giver øget værdi
for dem, vi er her for?
? Hvordan til stadighed undgå et ‘transparensens tyranni’, hvor alt skal
synliggøres, skriftliggøres og tælleliggøres for at blive anset som væsentligt?
Hvordan kan vi meningsfuldt måle og dokumentere viden, metoder og
resultater, så det informerer og inspirerer frem for bureaukratiserer og
miskrediterer?
? Hvordan tænke ikke ‘beyond’ eller ‘post-NPM’, men NPM version 2.0;
præstationsledelse med et humant ansigt?
1
2
PRÆSTATIONSPARADIGMETS UDFORDRINGER
22. ”Der er ansat mange slags fagprofessionelle i det offentlige, og de har
afgørende betydning for organisering og drift af velfærdsfunktionerne.
Alligevel – eller måske snarere derfor – har moderniseringsreformerne
sat både deres virke og deres antal under kritisk pres. Det første som
resultat af de indholdsmæssige ændringer og kontroller i forlængelse
af managementstyring ud fra NPM-ideer, og det sidste, når udliciteringer,
privatiseringer og andre markedsorienterede tiltag er blevet gennemført.”
”Faktum er, at roller og værdier er blevet ændret, ansvarlighed sat under
pres af kravet om at stå til regnskab frem for blot at være faglig ansvarlig
– »accountability i stedet for »responsibility« – og de fagprofessionelles
indflydelse i den offentlige sektor er stærkt udfordret.”
MEN: Fagprofessionelle er stadig betydningsfulde som velfærdsstatens
frontmedarbejdere. De er ikke ”viljeløse ofre eller agenter for en politisk-
administrativ ledelse”. ”Som faglig-politiske aktører er de del af den
offentlige sektor selv, betydningsfulde for borgerne og politik-
implementeringerne og væsentlige for de videre demokratiske
samfundsprocesser.”
DEN K/GLEMTE PROFESSION
L. Dalsgaard 2013: «Fagprofesionelle i nyere forvaltnings-
litteratur, Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1/2013
23. DE 4 K’er:
1. KALDET: Lysten og pligten til at virke med al sin kraft og kunnen for at
fremme en særlig sag, at levere ydelser af en bestemt slags og håndhæve
uomtvistelige etiske værdier (læring, helbredelse, omsorg, retfærdighed).
Arbejdet er i sig selv værdifuldt; ikke kun en beskæftigelse og et levebrød.
2. KOMPETENCEN: Specifik viden og komplekse færdigheder, opnået via
formel (lang) uddannelse, giver autorisation og legitimitet til praktisering.
Specialiststatus tildeler de fagprofessionelle autonomi så de selv kan
planlægge, implementere og evaluere arbejdsindhold, proces og resultat.
3. KÆRLIGHEDEN TIL FAGET: Den ubetingede faglige loyalitet, den faglige
commitment og det etisk uacceptable ved at gå på kompromis med
fagprofessionelle standarder. Samt den fortsatte stræben efter faglig
udvikling og ekspansion.
4. KOLLEGIAL SELVJUSTITS: Ingen udenfor faget selv; uden faglig indsigt,
skal dømme og kontrollere. Det er det interne fagkollektiv, der bedøm-
mer, honorerer og sanktionerer i lyset af det gældende professions-
kodeks. Og lederen må nødvendigvis være en del af samme profession.
PROFESSIONENS KENDETEGN
24. Den professionelle befinder sig ofte i dilemmafyldte arbejds-
situationer, hvor der skal foretages vanskelige prioriteringer ml;
organisationskrav versus bruger/borgerkrav
servicekrav og kvalitetsorientering versus produktionskrav
(omkostningseffektivitet) og resultatkrav (målsætningseffektivitet)
regelfastsatte rettigheder versus reelle budgetmuligheder
bureaukratiets generelle (upersonlige) regler og professionelle
normer om at tage specifikt hensyn til den enkelte
principielt ubegrænsede brugerbehov versus det faktisk
ressourcemæssigt realiserbare og fagligt anbefalelsesværdige
altid knappe ressourcer versus stigende professionelle muligheder
professionsidealer versus professionspraksis
PROFESSIONENS DILEMMAER
25. ? Hvordan kan professionen gentænkes i lyset af NPMs detronisering
(fagmand som teknokrat) og NPGs demokratisering (lægmand som
ekspert)?
? Hvordan bevare og lede de professionelles autonomi?
Hvilke koordinations- og kontrolbeføjelser kan ledelsen have uden at
blande sig for kraftigt i fagkollektivets selvregulering ? Kan professionel
autonomi og krav til professionelle om at indordne sig organisatoriske
mål forenes? Hvis ja under hvilke forudsætninger?
? Hvordan aktiveres de offentligt ansatte som centrale aktører i den
fortsatte udvikling af offentlig serviceproduktion? Hvordan kan vi styrke
de fagprofessionelle og mobilisere deres viden, kompetence og ideer
uden at det fører til genindførelse af professionsvældet?
? Hvordan bryde gængse silo-skel? Hvordan minimere magtkampe
og ‘hygge-had’ mellem fagligheder så der kan skabes helhedsorientering
og integrerede indsatser?
1
2
PROFESSIONSPARADIGMETS UDFORDRINGER
26. ? Har vi set den sidste profession ? Og tilhører fremtiden i stedet
dem der kan koble og forbinde viden i kontekstafhængige
sammenhænge? Hvordan ændre den fagprofessionelle fra
eksperten til flexperten, der formår at kombinere sin basisviden
på kreativ og fleksibel facon?
? Hvordan redefineres fagligheden når professionsmonopoler
nedbrydes og tværfaglige teams skyder op?
-------
? Hvordan forandres lederfagligheden når professionsfagligheden
ændres? Bliver der behov for mere generalistledelse til
facilitering af tvær-og flerfagligheder – eller mere specialist-
ledelse til sikring af fag-faglig kvalitet i konkrete sager?
Hvor meget fag-faglighed skal ledelse rumme?
1
2
PROFESSIONSPARADIGMETS UDFORDRINGER
28. ANSVARSLØSHED!
AFMÆGTIGGØRELSE!
At modtage sig selv
(tildelt ansvar udefra;
‘ansvarshavende’
individ)
PARADIGMETS TRICKER
At give sig selv til sig selv
(tage ansvar på eget
initiativ; ansvarstagende
individ’)
FØR: FREMOVER:
29. SELF-GOVERNANCE - GOVERNMENTALITY
Michel Foucault
1926-1984
En skabende magt, der søger:
- At frisætte, stimulere og realisere individers
potentialer for derved at skabe aktive, kompetente
og selv-ansvarlige medarbejdere/borgere
- At få individer til at reflektere over egen tænke-
og handlemåde så den enkelte bliver bedre i stand til
at styre sig selv og forvalte sit liv, sin frihed.
- At få individer til kontinuerligt at evaluere og forbedre sig selv.
‘Suicidal mortifikation’ – selvmord og genfødsel:
“…the target nowadays is not to discover what we are but to refuse
what we are… and to build up what we could be .” (Foucault)
- At gøre den enkelte i stand til at realisere og udvikle sig selv på
en sådan måde, at han/hun samtidig skaber værdi – ikke blot for
sig selv, men for helheden (gruppen, virksomheden, samfundet)
30. 4-DOBBELT ANSVARSLOGIK
1. Ansvar for (eget)ansvar: Medarbejderen/borgeren
forventes at være opsøgende og udfarende.
2. Selvansvar: Medarbejderen/borgeren forventes at
handle i forhold til den nye livssituation (syg, ældre,
småbørnsfamilie, arbejdsløs, overvægtig etc.).
3. Helhedsansvar: Medarbejderen/borgeren forventes
i sin selvforvaltning at tage ansvar for andre – for
sine handlingers konsekvens i sammenhæng
4. Ansvar for andres (eget)ansvar: Den professionelle
og/el. lederen forventes at støtte med information
og vejledning (facilitering) samt div. selvteknologier
31. FELT SELVTEKNOLOGI STYRINGSFORSKEL
Uddannelses-
politik
Elevers logbog, uddannelses-
planer, tests
Opnået læring /
Planlagt læring og progression
Personale-
politik, HRM
Personlighedstests, MUS,
karriereudviklingsplaner, per-
formancebaserede lønsystemer
Professionel og personlig udvikling
‘so far’ / Forventet udvikling fremover
Sundheds-
politik
(‘bio-magt’)
Kampagner, forebyggende
sundhedssamtaler, rehabilite-
ringsprojekter, motion-på-
jobbet-programmer, sund-
kantine-mad, skridttællere
Usund og ‘unfit’ krop /
Sund og ‘fit’ krop
Ældre-
politik
Velfærdsteknologi; robot sæl,
intelligent toilet, telemedicin,
‘exoskeletons’ etc.
Hjælpetrængende objekt /
Selvhjælpende subjekt
Beskæftigel-
sespolitik
Individuel jobplan ift. tre
matchgr; 1. Jobklar, 2. Indsats-
klar. 3. Midlertidigt passiv
Passiv ydelsesmodtager i et ‘welfare’
samfund / Aktiv jobsøger i et
‘workfare’ samfund
Integrations-
politik
Indvandrerkontrakter, tests,
medborgerskabserklæring
Utilpasset fremmed levende i parallel
samfund / Assimileret medborger
Social-
politik
Klient-interviews, kontrakter
med socialt udsatte, div.
empowerment-projekter
Defensivt offer /
Ansvarsfuldt, viljestærkt og
selvkontrollerende individ
32. ”Den bedste Hjælp er at hjælpe sig selv;
kan nogen dette, men gider ikke,
da er al fremmed Hjælp skadelig i stedet for gavnlig,
og kun hvor fremmed Hjælp er i stand til at fremkalde
forhøiet Evne til at hjælpe sig selv,
udretter den, hvad den skal, og er til egentlig Gavn”.
Holck 1866
EN GAMMEL KENDING
33. ? Hvordan forstå og organisere den forskel, der trods alt er i den sideordnede
relation mellem ledende og selvledende? Hvor går grænserne? Hvem har
kompetence og ansvar til hvad, hvornår og hvordan?
? Hvordan på én gang åbne for selvledelsen og sætte grænser for dens form
og retning? Hvordan forene frihed og forretning, individuel energi og
organisatorisk værdi?
? Hvordan motivere og lede folk til selvledelse? Hvad med dem, der ikke
evner eller lyster at lede sig selv?
? Hvordan udøve modmagt når magten tager skikkelse af frihed?
? Hvordan opdæmme for selvledelsens skyggesider uden kategoriske
modløsninger á la; grænseløshed = så sæt grænser!, usikkerhed = så skab
klare rammer!, uforudsigelighed = så planlæg mere!, uendelige
kvalitetskrav = så definer kvalitetskrav! Hvordan undgå denne
dikotomiernes forbandelse?
? Hvor langt kan vi tillade os at gå i forhold til at gøre personlige egenskaber
og kropslig korpus til et spørgsmål om kompetent/ikke-kompetent
arbejdsudførelse? Hvordan undgå at det intime bliver intimiderende?
? Hvordan sætte grænser mellem nærhed/distance, person/funktion
personlighed/professionalisme, arbejdsliv/privatliv?
1
2
PERSONPARADIGMETS UDFORDRINGER
35. Vi skal væk fra:
1. Paternalisme og professionsfælde
2. ‘Managerialism’ og ‘Auditisation’
3. Kommerciel konkurrencementalitet
4. Manglende demokratisk legitimitet
5. Krævende kundementalitet
6. Svigtende innovation og kreativitet
7. Traditionelle grænseskel ml.; off./privat, stat/marked/
civilsamfund, borger/bruger, politik/produktion, repræsenta-
tivt/deltager-demokrati, lokalt/nationalt/internationalt
8. Såvel søjlesamfundets faggrænser som
resultatenheders suboptimering
PARADIGMETS TRICKER
36. ”We do not need a new set of one-size-fits-all solutions as provided by new
public management; we do need a new paradigm that helps to handle the
complexity and hybridity of the governance challenges that face our current
network society.” (Koppenjan & Koliba 2013:5).
”Whereas NPM aimed to create effective, competing silos, NPG seeks to drill
holes in the silos, enhance negotiation between public authorities at multi-
ple levels, and foster interaction between public and private stakeholders
through the formation of networks, partnerships, and relational contracts.
The immediate goal of such crosscutting collaboration is to exchange and
pool public and private ideas and resources through negotiated interactions
in order to enhance effective and democratic governance, while a further
goal is to facilitate mutual learning and build joint ownership of new and
innovative solutions.” (Torfing & Triantafillou 2013:15).
”Policy formulation and public service delivery are to be improved, not by
increasing agentification, competition and choice, but by more cooperation,
negotiation and the active participation of relevant stakeholders, who are
envisaged to chip in with their knowledge, ideas and resources.” (Ibid:12)
NPG: Griber kompleksiteten
og borer huller i søjlerne
37. ”…the term ’network’ merely denotes, in a suggestive manner,
the fact that policy making includes a large number of public
and private actors from different levels and functional areas
of government and society.” (Hanf 1978:12)
”…we define policy networks as (more or less) stable patterns
of social relations between interdependent actors, which take
shape around policy problems and/or policy programmes.”
(Kickert, Klijn og Koppenjan 1997:6)
”Et politisk styringsnetværk kan defineres som mere
eller mindre faste og stabile sammenknytninger af
en række private, halvoffentlige og offentlige aktører,
der i kraft af deres institutionelt medierede samspil
bidrager til samfundsstyringen.”
(Sørensen & Torfing 2005:11f)
DEFINITION PÅ ET GOVERNANCENETVÆRK
38. HIERARCHY NETWORK
Mechanic Organic
Vertical interaction Lateral interaction
Centralization Decentralization
Stability Flexibility
Homogenity Diversity
Command Communicate
Coersive rutines Adaptive relations
Clear rules Mutual responsibility
Control Trust
Political-Economic capital;
calculating, prizing, optimi-
zing
Social capital; bonding,
bridging, linking
PYRAMID: CHAIN
OF COMMAND
NET: CHAIN
OF RELATIONS
FRA HIERARKI TIL NETVÆRK
40. 1) En relativ stabil horisontal sammenknytning af gensidigt
afhængige men autonome aktører,
2) der indtræder i netværket med hver sine forskelligartede
ressourcer, interesser, regler og normer,
3) som så omskabes via dynamiske interaktioner, hvor forskellige
magtstrategier brydes og skaber betingelser for både konflikt
og konsensus.
4) De løbende forhandlinger finder sted indenfor et institutionaliseret
fællesskab (regulative, normative og kognitive aspekter),
5) som er selvregulerende – indgår principielt ikke i en hierarkisk
kommandostruktur eller en økonomisk markedsstyring (hverken
bureaukratiets ’tunge hånd’ eller markedets ’usynlige hånd’)
6) og som i en bred forstand bidrager til den offentlige styring.
(politik-formulering, implementering og evaluering)
(Rhodes 1997:53, Sørensen & Torfing 2005:15,21)
KENDETEGN VED ET GOVERNANCENETVÆRK
41. Ud med stive strukturer og undertrykkende hierarkier
og ind med løst koblede netværk og gensidig interaktion
Plads til selvstændig udfoldelse og til samarbejde baseret på
gensidighed og fælles normer. Vi kan på én gang være frie og fælles
Sammenbinding af ’fragmenterede øer af selvstyring’ og derved
mulighed for en mere sammenhængende styring og en koordineret
indsats (fælles programansvar)
Større legitimitet og dermed en bedre mulighed for implementering
og problemløsning (reducerer implementeringsmodstand)
Kvalificering af politiske beslutninger qua aktørers detailkendskab
og viden om området (større ’styringsintelligens’)
Øget kreativitet og innovation grundet netværkets mangfoldige
sammensætning
Styrkelse af demokratiet gennem indflydelsesmulighed for alle
berørte, og derved etablering af modmagt til de politiske eliter
– det fremmer den politiske pluralisme i samfundet
NPGS GEVINSTER
42. ? Hvordan motivere forskelligartede stakeholders og co-creators i et
frivilligt, forpligtende samarbejde? Hvordan håndtere situationen, hvis
relevante parter enten ikke kan eller vil indgå i et samarbejde?
? Hvordan siger man legitimt fra i en styringsform, der forventer aktivt
engagement? Frihed fra deltagelse. Hvordan undgås stereotypiske
klassifikationer som f.eks. ’gladiatorerne, tilskuerne og de apatiske’?
? Hvordan håndterer frontlinje medarbejderne ‘autoritetstabet’ og
rolleskiftet fra faglig ekspert, der ved bedst til ligestillet netværksaktør,
der i højere grad lytter til og rådfører sig med borgerne?
? Hvad sker der med de fastansattes vilkår og omdømme, når frivillige
træder til? Fortrænges lønnet arbejdskraft? Bliver de faste medarbejdere
set som ‘kedelige servicemaskiner’ mens de frivillige ses som ‘kreative
omsorgspersoner’?
? Hvordan håndtere at frivillige typisk er situationsloyale fremfor
organisationsloyale? Hvordan sikre kontinuitet og konsistens?
? Hvordan ledes frivillige uden at ‘kramme dem for hårdt’; så de leverer den
kreativitet, alternative tænkning og ‘ekstra dimension’, som de er tiltænkt?
[aldrig ledelse af, men for og med frivillige]
PARTNERSKABSPARADIGMETS UDFORDRINGER I
43. ? Hvordan leder man netværk; hvordan leder man på grænsen, organiserer i
‘mellemrummene’ ml. politik/produktion, offentligt/privat, fastansat/
frivillig etc.? Hvordan håndteres de forskellige former for netværksledelse;
instrumentelt, institutionelt og interaktivt lederskab?
? Hvordan håndteres de magtstrukturer og magtrelationer, der alt andet lige
præger netværkssamarbejdets form, forløb og resultater?
? Hvordan hindres, at de parlamentariske forsamlinger reduceres til
gummistempler for beslutninger, der reelt er truffet i vidt forgrenede
netværk?
? Hvordan håndteres politikerens dobbeltrolle som både én blandt flere
netværksdeltagere og en udenforstående tilvejebringer af de juridiske,
politiske og økonomiske rammer for netværksstyringen? (netværksdeltager
vs. metaguvernør)
? Hvordan fordele opgaver og kompetencer mellem netværkets partnere;
hvem gør hvad hvornår og hvorfor?
? Hvordan placere ansvar i et netværk, hvor alle principielt kan tage det,
men også løbe fra det?
PARTNERSKABSPARADIGMETS UDFORDRINGER II
44. ? Hvordan sikres den tiltænkte/tiltrængte innovation hvis de respektive
netværk præges af;
- kognitiv inerti, hvor fælles udviklede synsmåder blokerer for ny
viden og kreativitet (kognition bliver institution)
- og kollektiv konservatisme i måden at opfatte mål og opgaver på
– ’business as usual’, ’joint-decision-trap’ og konserverende
kompromislogik ?
? Hvordan sikre, at helheden ikke går tabt i insiderpolitik,
netværkschauvinisme, brugeregoisme og diverse lokale aktørers
kravsinflation, der i deres selvcentrerethed filtrerer sammenhængen
fra?
? Hvordan skabe sammenhængskraft og ’forestillede fællesskaber’
i disse flydende, forgrenede netværk?
PARTNERSKABSPARADIGMETS UDFORDRINGER III
45. ” We believe that the existence of networks
cannot be denied. It is better to face this fact
and try to analyse how they work, looking for
ways to improve them rather than trying to
ignore or abolish them. Networks are here to
stay and policy science must face the challenge.
It is possible that policy networks are
dysfunktional, but they are not dysfunctional
by definition. A lot depends on the way they
function, that is to say, on the quality of the
interaction processes within networks. And
that’s what network management is about.”
(Kickert, Klijn & Koppenjan 1997:171)
TRODS ALT…
47. ”Vi er måske på vej væk fra en konsistent, men utilstræk-
kelig model hen mod mange muligvis hensigtsmæssige,
men indbyrdes inkonsistente modeller. Uden en eksplicit
værdidiskussion er det sandsynlige resultat værdiforvirring.”
(Jørgensen 2004:19).
[There is] “no more important topic in public administration
and policy than public values.” (Jørgensen & Bozeman 2007:355)
”…public management and public policy making are about establishing,
following, and realizing public values, so we should take them as a
starting point rather than as a marginal consideration.”
(Jørgensen & Rutgers 2015:4).
”Public values are a hot topic in the study of public administration … Due
to the focus on public values, it has been stated that we are even entering
a ‘new era in public management’.” (Rutgers 2015:29,30)
“[A]fter a lean and activating state now the valuecreating state is called
for, creating value for the community” (Hill 2006: 82, I: Maynhardt 2012)
T.B. Jørgensen, KU
‘PUBLIC VALUES ARE A HOT TOPIC’
48. ”JAGTEN PÅ DET ALTERNATIVE
BÆREDYGTIGE SAMFUNDSLEDERSKAB”
P. Melander,
CVL/CBS
”Vi befinder os i et overstyret samfund, hvor statens
forsøg på at skabe økonomisk vækst, konkurrence-kraft,
effektivitet og performance fortrænger borgernes behov
for at skabe mening, motivation, magt og
medindflydelse.”
”Der er som helhed behov for en revitalisering af
samfundets lederskab, som ikke alene har fokus på
staten og markedet, men på mennesket, folket og de
skjulte produktive drivkræfter, som findes overalt på
arbejdspladser, i projekter og netværk, hvor mennesker
skaber værdi.
Der er brug for en Lederskabsreformation; ”en åben
samfundskritisk debat og en kollektiv bevægelse, der har
til formål at styrke og forny samfundets sammen-
hængskraft og fremtidsorientering gennem at anvise nye
veje mod et alternativt demokrati med nye bæredygtige
ledelsesideer og et mere etisk bevidst samfundsejerskab.”
SLIPsbogtriologi;nov.2014
49. Vi skal væk fra:
1. Markedsstaten; ‘firmatiseringen’, ‘butiksliggørelsen’,
den økonomiske bundlinje som eneste succeskriterium
og produktivitetsjagt som samfundsideologi
2. Formynderstaten; bureaukratiets lov-med-lov-på og
centralismens top-down systemer, der hæmmer frihed
og kreativitet
3. Governmentality-staten, der i frihedens navn overlader folk
til sig selv; i en uskøn blanding af skjult disciplinering
[pligt til frihed] og samfundsmæssig ansvarsforflygtigelse
4. Teknokratistaten; målingsfetichisme og‘dokumentaristis’,
der gør professioner til statister uden fagsprog – og hvis
procedurelle rationalitet fokusere på hvordan gør vi tingene
rigtigt – fremfor om vi gør de rigtige ting; vi har glemt
HVORFOR?
PARADIGMETS TRICKER
50. ”The public value paradigm demands a commitment
to goals that are more stretching for public managers
than those envisaged under previous management
regimes…The questions they have to ask themselves
in searching for public value are more challenging
and demanding. They are asking more than whether
procedures have been followed. They are asking
more than whether their targets have been met.
They are asking if their actions are bringing a net
benefit to society.”
(Stoker 2006:49)
‘A NET BENEFIT TO SOCIETY’
51. ”Public values are enduring beliefs in the organization
of and activities in a society that are regarded as
crucial or desirable for the existence, functioning
and sustainability of that society, the well-being of its
members, and present and/or future – in reference to
an encompassing normative ideal of human society
– the Good Society, the Common Wealth, the Genereal
Interest – that give meaning, direction and legitimation
to collective action as they function as arguments in the
formulation, legitimation, and evaluation of such –
proposed or executed – collective actions. They may or
may not be posed or embraced by either an individuel,
collectives and/or the entire political community, thus
create consensus, or be the object of debate and twist.”
(Rutgers 2015: 40)
DEFINITION AF ‘PUBLIC VALUE’
M. Rutgers,
University of
Amsterdam
53. Det ‘særligt offentlige’ er blevet glemt!
Vi må finde tilbage til den offentlige etos; til det værdimæssige
arvegods og de kerneværdier, som den offentlige sektor er bygget
på. Det normative grundlag, der gør den offentlige sektor distinkt
og giver den værdi og værdighed.
Retfærdighed. Retssikkerhed. Upartiskhed. Hæderlighed.
Gennemsigtighed. Åbenhed. Hensynsfuldhed. Lighed. Solidaritet.
Responsibilitet. Loyalitet. Habilitet. Integritet. Faglig autonomi.
Demokrati. Almennytte. Samfundets tarv.
Alt i alt: Vi må styrer efter altruistiske principper; efter kollektivt
orienteret adfærd og ansvar. Vi må skabe ‘det gode samfund’;
et ‘menneskesamfund’ kendetegnet ved bæredygtighed, social
ansvarlighed, anerkendelse, tillid og tryghed, autenticitet og
nærvær – og ikke mindst social sammenhængskraft.
Mao: Vi må praktisere ‘Good Governance’.
BACK TO THE ROOTS!
54.
55. Offentlige organisationer skal ikke blot inkludere de
umiddelbare interessenter (public-in-contact) og således
anlægge et stakeholder-perspektiv. De må påtage sig
den altruistiske forpligtelse at medtænke almenvældets
interesser (public-at-large) og hermed ud fra et fælles
normativt grundlag at agere ‘stakeholders of stakeholders’.
Organisationer skal ikke blot være optaget af deres ‘core-
business’, men også af hvordan kerneydelsen påvirker det
omkringliggende samfund; hvilke ringe i vandet den skaber;
hvilke positive og negative effekter den medfører
(‘public value of the core-business’).
Organisationer må sikre sig et ordentligt omdømme
(reputation management) ikke blot ved at lave virksomheds-
interne værdigrundlag, men ved at eksplicitere dens
samfundsrettede ‘core public values’ – og hvilke midler
der tages i brug for at kultivere og styrke disse.
STAKEHOLDERS OF STAKEHOLDERS
56. ‘Generiske’ offentlige værdier til samfundets bedste (common good)
må samtidigt være situationstilpassede værdier, der kan redefineres
og genforhandles afhængigt af om de reelt giver samfundsmæssig
værdi i det givne tilfælde eller i den konkrete situation.
”Public value management emphasizes the role of reflection,
lesson drawing, and continuous adaptation.” (Stokes 2006: 49).
” Successful public managers are explorers, commissioned by
society to search for public value.…Even if they could be sure
today, they would have to doubt tomorrow, for by then the
political aspirations and public needs that give points to their
efforts might well have changed…It is not enough, then, that
managers simply maintain the continuity of their organizations,
or even that the organizations become efficient in current tasks.
It is also important that the enterprise be adaptable to new
purposes and that it be innovative and experimental ”
– all in search for public value… (Moore 1995: 55, 57).
‘CONTINUOUS ADAPTATION’
M. Moore,
Harvard
57. 1: PUBLIC VALUES IS WHAT THE PUBLIC VALUES
2: AND WHAT ADDS VALUE TO THE PUBLIC SPHERE
KORT & GODT
3:
58. ”Han er Samfundets og Borgernes tjener og maa
saaledes fuldt ud svare til sin titel ’Civil Servant’.
Er der noget bedre, hvortil Mænd eller Kvinder kan
vie deres Liv, end til at tjene deres Medmennesker?
Naar Embedsmanden trofast holder sig dette maal for
Øje, kan han blive stærkere og stærkere og gaa fra
Triumf til Triumf.” (Tranter 1925: 23, i Rennison 2011: 53)
Citat fra afhandling, der i midten af 1920’erne vandt
konkurrencen for bedste bud på fremtidens offentlige
administration…
1
2
CIVIL SERVANT – to be continued…
59. ? Hvordan bevarer vi i fremtidens offentlige lederskab fortidens ‘civil servant’;
medborgernes loyale tjener, håndhæveren af helhedens interesser?
? Hvordan kan den offentlige sektor medvirke til at skabe de bedste
betingelser for samfundets værdiskabelse som helhed og for de respektive
medborgere i særdeleshed? Hvordan bliver vi bedre til i den daglige
arbejdspraksis at opdage hvad der er i offentlighedens interesse?
Hvordan identificerer vi public values – og hvordan implementeres de?
? Hvordan leder vi på bæredygtig vis samfundets komplekse
velfærdsproduktion herunder en rimelig tildeling af ressourcer
og en retfærdig fordeling af ansvar og byrder?
? Hvordan sikrer vi, at hele samfundet påtager sig et socialt ansvar for at
reformere og styrke fællesskabets bæredygtighed, sammenhængskraft,
mangfoldighed og innovationsevne gennem kollektiv indsats, afsavn,
samarbejde, loyalitet, faglig stolthed, ejerskab, tolerance, storsind…?
? Hvordan undgå at de fælles værdier om det gode samfund (igen) degene-
rerer ; at den tilstræbte øgede værdibevidsthed blegner og at public values
ikke bliver andet end ‘vinduespynt’; en symbolernes symbolpolitik?
PUBLIC VALUES UDFORDRINGER
- set ift. dets egne præmisser
60. Hvad i al verden skal man mere præcist forstå ved ‘public value’;
ved et samfundsgode, den almene interesse eller almennytten?
Hvordan sikres det, at alle har den samme forståelse af den respektive
offentlige værdi? Den ‘samme’ public value kan vel gives forskellig
mening alt efter hvordan den konstrueres på et givent historisk tidspunkt,
i en bestemt kulturel sammenhæng, af givne situationelle omstændigheder
og afhængigt af involverede individer?
Hvordan sikres, at det der udråbes som en offentlig værdi nu er værdi-
fuldt for de fleste? Findes der noget som fælles værdier? Og hvis der gør,
hvem bestemmer så, at de skal gøres gældende for alle? Kan public values
etableres i magtfrie rum, via herredømmefrie dialoger?
Er public value paradigmet netop ikke selv et værdiherredømme, der aktivt
selekterer, sorterer og iscenesætter givne værdier? Forherliger nogle,
mens andre lades i stikken.
Hvordan hindres ‘værdifastfrossenhed’; stagnation i hvad der konstrueres
som ‘naturlige’ og ‘nødvendige’ værdier? Hvordan sikrer at værdimassen
er bevægelig; at værdier konfronterer hinanden og udsættes for udford-
rende afprøvninger i praksis? Hvordan håndteres værdikonflikter;
hilses de velkommen eller lukkes de ned?
PUBLIC VALUES UDFORDRINGER - et kritisk blik
64. Den aktuelle offentlige styring og ledelse udspiller
sig i et komplekst terræn af forskellige og på én gang
konkurrerende og komplementerende paradigmer,
der hver har sin legitime berettigelse under givne
situationsbestemte forhold – og som i dagligdagen
støder sammen på dramatisk og udramatisk vis.
Pointe: Nok forandres offentlig styring pt., men den
forandres i mange retninger. Så fremfor at påberåbe
sig ét dominerende paradigme eller kalde på et nyt
er kunsten at kunne mestre paradigme pluralisme;
modent og modigt at jonglere med flertydigheden…
JONGLERE MED FLERTYDIGHEDEN
65. ”Standser du op og insisterer på entydighed og helt
klare meldinger, kan du kun være sikker på én ting:
Du er kørt fast. At orientere sig er at kunne bevæge
sig i et landskab fyldt med modsigelser og dynamik…
Det at udvikle strategier for fremtidens styring og
ledelse bliver altså i høj grad at foretage situations-
bestemte vurderinger af, hvordan forskellige tilgange
og deres logikker kan kobles, og hvordan dette
former organisationens strategiske handlerum.”
(Majgaard 2014: 7,8)
ET CITAT AT GÅ HJEM PÅ…
66. LÆS GERNE…
Min artikel
Paradoksernes paradis
– fra krydspres til kreativ polyfoni
Skrevet til Videncenter for Velfærdsledelse
http://www.velfaerdsledelse.dk/nyheder/allenyheder
/paradoksernesparadis
67. MINE SENESTE PUBLIKATIONER
”Polyfont lederskab”, i Sprækker for fornyelse. Nye perspektiver for offentlig styring
og ledelse, K. Majgaard (red.), Jurist- og Økonomforbundets Forlag (2014).
”De fire lederskaber”, i Ledelse af ledelse - anden ordens ledelse i organisationer,
F.B. Andersen (red.), VIA Systime (2014).
”Performativt lederskab i en diskursiv (u)orden”, i Tidsskrift for Erhvervspsykologi,
(2014).
”Ledelse”, i Klassisk og moderne organisationsteori, P. Kjær og S. Vikkelsø (red.),
2014, Hans Reitzels Forlag.
”De 20 P’er – problemkatalog for fremtidens offentlige ledelse”, i Økonomistyring
& Informatik, 29. årg. 2013/14.
”Selvskabt ledelse”, i Lederskabelse, P. Helth (red.), 2013, Samfundslitteratur.
”Refleksiv ledelse”, i Lederskabelse, P. Helth (red.), 2013, Samfundslitteratur.
“Cash, codes and complexity: new adventures in public management of pay scales”,
i The Illusion of Management Control, N. Thygesen (red.), 2012, Palgrave Macmillan.
Knæk Kønnets Koder – Kvinder i ledelse, 2012, Gyldendal Business.
Ledelsens Genealogi – Offentlig ledelse fra tabu til trend, 2011, Samfundslitteratur.
Kampen om integrationen – Diskurser om etnisk mangfoldighedsledelse, 2009,
Hans Reitzels Forlag.